1.政府信息公開申請向誰提出

向行政機關(guān)申請獲取政府信息，是《政府信息公開條例》賦予公民、法人或者其他組織的權(quán)利，但這種權(quán)利的行使也應(yīng)遵循法律規(guī)定的方式。按照《政府信息公開條例》第四條的規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門均指定專門的政府信息公開工作機構(gòu)，具體承辦本行政機關(guān)的政府信息公開事宜，公民、法人或者其他組織申請政府信息公開，也應(yīng)向政府信息公開工作機構(gòu)提出，向其他機構(gòu)甚至向行政機關(guān)法定代表人個人提出，都不符合法律的要求，由此帶來的耽誤、丟失等不利后果，應(yīng)當(dāng)由申請人承擔(dān)。行政機關(guān)答復(fù)政府信息公開申請的期限也應(yīng)當(dāng)從申請書到達政府信息公開工作機構(gòu)之日起計算。

2.告知更改、補充及其可訴性

在申請內(nèi)容不明確的情況下，行政機關(guān)有權(quán)依照《政府信息公開條例》第二十一條第四項的規(guī)定，“告知申請人作出更改、補充”。而這種告知行為系行政機關(guān)基于對申請書內(nèi)容的審查而作出的一種程序處置，是一種中間階段的行為，尚不屬于最終的行政決定，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條第一項的規(guī)定，針對告知行為提起訴訟的，人民法院不予受理。即便不是直接針對告知行為提起訴訟，而是請求人民法院確認行政機關(guān)逾期不予答復(fù)違法，或者請求人民法院責(zé)令行政機關(guān)履行答復(fù)職責(zé)，也會因申請人并未按照行政機關(guān)的告知作出更改、補充，而導(dǎo)致行政機關(guān)作出答復(fù)的前提不能成就，起訴的時機并不成熟。

3.對行政機關(guān)公開信息的形式要求

《政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定：“行政機關(guān)依申請公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供。”這一規(guī)定體現(xiàn)了依申請?zhí)峁┱�府信息“以申請人指定的形式為原則，以法律規(guī)定的其他形式為例外”的原則。

裁 判 文 書

華人民共和國最高人民法院行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申7093號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）儲可付。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）王少林。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）阜陽市人民政府。

法定代表人孫正東，該市人民政府市長。

一審原告于傳軍。

再審申請人儲可付、王少林因儲可付、王少林、于傳軍（以下稱儲可付等三人）訴阜陽市人民政府（以下簡稱阜陽市政府）不履行政府信息公開法定職責(zé)一案，不服安徽省高級人民法院（2016）皖行終720號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員董保軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

安徽省阜陽市中級人民法院一審查明：2015年12月7日，儲可付等三人通過EMS快遞寄送了單號為1099514334106的郵件，收件人為阜陽市市長李平，快遞單品名一欄為空白，阜陽市政府的收發(fā)部門于2015年12月8日簽收該快遞。阜陽市政府以于2016年1月18日收到儲可付等三人的信息公開申請為由，電話通知儲可付在法定期限內(nèi)補充其三人的身份證復(fù)印件、通信信息及獲取政府信息的用途，同時告知其無正當(dāng)理由拒絕補充、更正或者逾期補充、更正證件材料的，視為放棄申請。儲可付等三人認為阜陽市政府收到信息公開申請后，未在法定期限內(nèi)予以答復(fù)，故請求人民法院確認阜陽市政府不履行信息公開法定職責(zé)的行為違法，判令其依法公開信息并承擔(dān)本案訴訟費。

安徽省阜陽市中級人民法院一審認為：

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二十條的規(guī)定，信息公開申請應(yīng)當(dāng)包括：

（一）申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；

（二）申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；

（三）申請公開的政府信息的形式要求。

儲可付等三人的《信息公開申請書》未載明申請公開的政府信息的形式要求，不符合行政法規(guī)規(guī)定的對政府信息公開申請書內(nèi)容的形式要求。儲可付等三人郵寄的《信息公開申請書》的收件人為阜陽市市長，市長不是法定的信息公開的機關(guān)，故儲可付等三人的信息公開申請不符合行政法規(guī)規(guī)定的法定方式。儲可付等三人要求阜陽市政府履行信息公開法定職責(zé)不成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，作出（2016）皖12行初50號行政判決，駁回儲可付等三人的訴訟請求。

儲可付、王少林不服，提起上訴。

安徽省高級人民法院對一審法院認定的案件事實予以確認，另查明，2016年1月18日，阜陽市市長李平收到儲可付通過EMS快遞郵寄的《信息公開申請書》，同日李平將該申請書批轉(zhuǎn)本行政機關(guān)負責(zé)信息公開的機構(gòu)辦理。

安徽省高級人民法院二審認為：

本案的爭議焦點為：

一、阜陽市政府是否通過EMS快遞的方式收到涉案信息公開申請；

二、阜陽市政府收到涉案信息公開申請的時間應(yīng)如何起算；

三、阜陽市政府的答復(fù)行為程序是否合法。

圍繞上述焦點，該院評判如下：

關(guān)于焦點一。阜陽市政府具有政府信息公開的法定職責(zé)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第二款第二項規(guī)定，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料，但原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的除外。

本案中，儲可付向阜陽市政府郵寄了EMS快遞，收件人李平為阜陽市市長，收件地址為阜陽市政府住所地，該快遞由阜陽市政府收發(fā)室簽收，且涉案《信息公開申請書》記載，該申請書系由市長李平批轉(zhuǎn)給本行政機關(guān)負責(zé)信息公開工作的部門，故儲可付等三人提供的證據(jù)能夠證明其已通過EMS快遞的方式向阜陽市政府提交了信息公開申請。阜陽市政府辯解其并非通過EMS快遞的方式收到《信息公開申請書》，但并未向人民法院提供證據(jù)證明其通過何種方式取得《信息公開申請書》，亦未向李平本人及單位收發(fā)室了解已簽收的EMS具體內(nèi)容，故可認定阜陽市政府系通過EMS快遞的方式收到涉案信息公開申請。

關(guān)于焦點二。儲可付向阜陽市政府郵寄的EMS收件人李平為阜陽市市長，內(nèi)件品名一欄亦為空白，且其亦未在快遞詳情單上注明政府信息公開等字樣，收發(fā)室從快遞單的外觀形式上根本無法辨識該郵件系公務(wù)信函，致使其將該郵件視為私人信件轉(zhuǎn)交李平本人處理。直至2016年1月18日，李平發(fā)現(xiàn)該郵件系《信息公開申請書》，當(dāng)日其通過機關(guān)公文流轉(zhuǎn)渠道將此信函轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門辦理。因自2015年12月8日簽收郵件起至2016年1月18日止，上述被耽誤的期限系因申請人提交申請瑕疵所致，并非阜陽市政府自身原因所造成，理應(yīng)予以扣除，故阜陽市政府收到《信息公開申請書》的時間應(yīng)從2016年1月18日起算。

關(guān)于焦點三。根據(jù)《政府信息公開條例》第二十四條第二款規(guī)定，行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)；不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)。阜陽市政府于2016年1月18日收到申請人的信息公開申請，于2016年1月21日通過電話方式答復(fù)，告知申請人補正相關(guān)材料，符合上述行政法規(guī)規(guī)定，并未超過法定答復(fù)期限，故該答復(fù)行為程序合法。

綜上，儲可付、王少林的上訴理由不能成立，不予支持。原判認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確。判決駁回上訴，維持原判。

儲可付、王少林向本院申請再審稱：

1.再審申請人郵寄的信息公開申請書形式合法，再審被申請人不能以內(nèi)件品名一欄是空白和收件人是再審被申請人的法定代表人為由，就拒絕公開；

2.其在信息公開申請書中寫明了“公開、公布”，原審未查明這就是申請公開政府信息的形式要求；

3.即使信息公開申請不符合形式要求，也不應(yīng)成為不履行法定答復(fù)職責(zé)的理由。

請求：

1.撤銷一審和二審判決；

2.確認再審被申請人不履行答復(fù)職責(zé)的行政行為違法；

3.判令再審被申請人依法公開其申請公開的政府信息；

4.一審和二審訴訟費由再審被申請人承擔(dān)。

本院認為：

本案涉及政府信息公開制度中幾個重要的程序問題，也是本案的爭議焦點之所在。

一、政府信息公開申請向誰提出

向行政機關(guān)申請獲取政府信息，是《政府信息公開條例》賦予公民、法人或者其他組織的權(quán)利，但這種權(quán)利的行使也應(yīng)遵循法律規(guī)定的方式。按照《政府信息公開條例》第四條的規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門均指定專門的政府信息公開工作機構(gòu)，具體承辦本行政機關(guān)的政府信息公開事宜，公民、法人或者其他組織申請政府信息公開，也應(yīng)向政府信息公開工作機構(gòu)提出，向其他機構(gòu)甚至向行政機關(guān)法定代表人個人提出，都不符合法律的要求，由此帶來的耽誤、丟失等不利后果，應(yīng)當(dāng)由申請人承擔(dān)。行政機關(guān)答復(fù)政府信息公開申請的期限也應(yīng)當(dāng)從申請書到達政府信息公開工作機構(gòu)之日起計算。本案中，再審申請人投遞的EMS將收件人寫為阜陽市市長李平，內(nèi)件品名一欄為空白，且未在快遞詳情單上注明政府信息公開字樣，致使該信件被作為私人信件處理，其責(zé)任就不能歸咎于行政機關(guān)。

二、告知更改、補充及其可訴性

好在李平及時將信件轉(zhuǎn)給了政府信息公開工作機構(gòu)，政府信息公開工作機構(gòu)也及時對申請書進行了審查。但其發(fā)現(xiàn)，再審申請人郵寄的申請書欠缺相關(guān)材料，于是電話通知再審申請人在法定期限內(nèi)補充儲可付等三人的身份證復(fù)印件、通信信息及獲取政府信息的用途，同時告知其無正當(dāng)理由拒絕補充、更正或者逾期補充、更正證件材料的，視為放棄申請。這種告知行為具有相應(yīng)的法律依據(jù)。

《政府信息公開條例》第二十條第二款規(guī)定：“政府信息公開申請應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；

（二）申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；

（三）申請公開的政府信息的形式要求。”

作出這種要求，是為了確保行政機關(guān)能夠更準(zhǔn)確、更迅速、更符合申請人需求地提供政府信息。對于這種本質(zhì)上有利于申請人的要求，申請人應(yīng)當(dāng)遵循。在申請內(nèi)容不明確的情況下，行政機關(guān)有權(quán)依照《政府信息公開條例》第二十一條第四項的規(guī)定，“告知申請人作出更改、補充”。而這種告知行為系行政機關(guān)基于對申請書內(nèi)容的審查而作出的一種程序處置，是一種中間階段的行為，尚不屬于最終的行政決定，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條第一項的規(guī)定，針對告知行為提起訴訟的，人民法院不予受理。即便不是直接針對告知行為提起訴訟，而是請求人民法院確認行政機關(guān)逾期不予答復(fù)違法，或者請求人民法院責(zé)令行政機關(guān)履行答復(fù)職責(zé)，也會因申請人并未按照行政機關(guān)的告知作出更改、補充，而導(dǎo)致行政機關(guān)作出答復(fù)的前提不能成就，起訴的時機并不成熟。本案的情況就是如此，所以，一審和二審法院不予支持其訴訟請求，并無不當(dāng)。

三、對行政機關(guān)公開信息的形式要求

再審申請人還認為，“其在信息公開申請書中寫明了‘公開、公布’，原審未查明這就是申請公開政府信息的形式要求。”這一認識并未理解法律規(guī)定的真實含義。《政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定：“行政機關(guān)依申請公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供。”這一規(guī)定體現(xiàn)了依申請?zhí)峁┱�府信息“以申請人指定的形式為原則，以法律規(guī)定的其他形式為例外”的原則。按照《政府信息公開條例》第二十條第二款第三項的規(guī)定，政府信息公開申請應(yīng)當(dāng)包括“申請公開的政府信息的形式要求”，這種形式要求不是指泛泛地說一聲“公開、公布”，而要指定具體的獲取信息的方式，例如，查閱檔案、復(fù)制檔案、獲取經(jīng)過核實的副本、獲取電子郵件、通過傳真獲取，等等。既然法律要求申請書中應(yīng)當(dāng)包括“申請公開的政府信息的形式要求”，在此項內(nèi)容欠缺的情況下，行政機關(guān)告知申請人作出補充，應(yīng)屬必要。

綜上，再審申請人儲可付、王少林的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人儲可付、王少林的再審申請。

審 判 長 李廣宇

審 判 員 閻 巍

審 判 員 董保軍

二〇一七年十一月二十九日

法官助理 駱芳菲

書 記 員 王昱力

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