【裁判要旨】

　　無論是征收集體土地還是征收國有土地上的房屋，均應在完成補償安置工作的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的準許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強制拆除被征收房屋的權力。即使在被征收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下，征收機關若要實現強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執行。

　　政府征收作為物權變動的特殊形式，因征收決定的作出而直接導致物權變動。但需要特別注意的是，在征收補償工作完成前，仍應保障被征收人對被征收房屋或者土地的合法占有權益，被征收人未獲得安置補償前，不能予以強制執行。即征收土地和房屋除應當遵循“無補償則無征收”的原則外，還應當遵循“先補償、后拆遷（執行）”的原則，否則，被征收人有權拒絕搬遷，征收機關也不能強制執行。之所以明確“先補償、后拆遷（執行）”原則，根本目的在于保障被征收人在土地或房屋被征收后，獲得安置補償前的基本生活或生產經營條件。

　　一般而言，被征收人獲得安置補償包含兩種情況：

　　一是征收機關與被征收人就安置補償達成一致并簽訂安置補償協議，征收機關開始按照安置補償協議主動履行相關義務；

　　二是在與被征收人達不成協議的情況下，征收機關依據征地補償安置方案依法作出補償決定或補償行為，即安置地點和面積已經明確，補償款已經支付或者專戶儲存。

　　實踐中存在征收機關與被征收人達成安置補償協議后，被征收人主動將土地或房屋交征收機關處理，征收機關據此采取的拆除行為不屬于強制拆除范疇，該拆除行為的合法性和正當性是基于被征收人認可安置補償后的自愿處分行為。

　　房屋征收補償的過渡條款是房屋被拆除之后獲得實際安置之前，雙方當事人關于過渡方式、過渡期限和過渡費用的具體安排，不同于作為征收補償主要內容的補償方式、補償金額、安置地點和面積等主要條款，過渡條款并不能從根本上保障被征收人的安置補償權益，僅有過渡條款的過渡協議不能替代整體的安置補償協議，過渡協議中約定的將房屋交由征收機關拆除的內容，必須與明確約定征收補償主要條款的安置補償協議結合后，方可作為征收機關拆除被征收房屋的合法依據，僅就過渡問題簽訂的過渡協議，即使協議中約定拆除房屋的內容，在征收機關完成安置補償工作之前，也不能作為拆除被征收房屋的合法依據。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2018）最高法行申4205號

　　再審申請人(一審被告、二審上訴人)：寶雞市渭濱區人民政府。住所地：陜西省寶雞市渭濱區公園路212號。

　　法定代表人：蘇少敏，該區人民政府區長。

　　委托代理人：劉巖，該區人民政府工作人員。

　　委托代理人：陸威，陜西寶吉律師事務所律師。

　　被申請人(一審原告、二審上訴人)：于潤桃，男，漢族，1938年6月13日出生，住陜西省西安市灞橋區。

　　再審申請人陜西省寶雞市渭濱區人民政府（以下簡稱渭濱區政府）因于潤桃訴渭濱區政府行政強制拆除一案，不服陜西省高級人民法院（2017）陜行終698號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

　　渭濱區政府申請再審稱，

　　1.根據渭濱區政府與于潤桃簽訂的《拆遷過渡協議》約定，于潤桃領取了拆遷過渡費和獎勵金，將房屋交付給渭濱區政府后，即喪失了房屋所有權，于潤桃以房屋被拆毀為由提起訴訟不具有原告主體資格；

　　2.涉案《拆遷過渡協議》已經明確約定對于潤桃安置補償標準、程序和途徑，不存在未進行安置補償的情形；

　　3.渭濱區政府雖為訴爭范圍內征遷補償安置工作的責任主體和實施主體，但事實上主導拆除行為的是陜西省寶雞市渭濱區神農鎮陳家村村民委員會（以下簡稱陳家村村委會），渭濱區政府沒有組織、安排實施強拆行為，原審法院認定渭濱區政府強拆行為違法沒有事實依據。請求撤銷原判，依法再審。

　　本院認為，針對渭濱區政府申請再審的事由，結合原審判決主要內容，本案應審查的焦點問題是：

　　1.渭濱區政府是否為本案適格被告；

　　2.強制拆除行為是否違法;

　　3.渭濱區政府提出依據涉案《拆遷過渡協議》約定，于潤桃應當將房屋交由其實施拆遷的理由能否成立。

　　關于渭濱區政府是否為本案適格被告的問題。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款規定：”行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。”

　　《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第二款規定：”當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。”

　　上述規定明確了在行政委托中，被委托方以委托方的名義代行委托方的職權，所實施行為的法律責任由委托方承擔，如當事人對受委托方作出的行為不服提起行政訴訟，應當以委托方為被告。

　　本案中，渭濱區政府作為涉案房屋所在區域內的法定征地實施主體，具有依法組織實施征收行為的法定職權。渭濱區政府下設的陜西省寶雞市渭濱區神農鎮陳家村城中村改造指揮部辦公室（以下簡稱陳家村城改辦）與陳家村村委會簽訂了《寶雞市渭濱區神農鎮陳家村城中村改造項目開發建設協議》，約定由陳家村村委會協助陳家村城改辦做好改造區域內被拆遷戶房屋和附屬物的拆除及垃圾清運工作。

　　陳家村城改辦系由陜西省寶雞市渭濱區舊城改造領導小組發文設立，陜西省寶雞市渭濱區舊城改造領導小組屬于渭濱區政府的內設機構，故陳家村城改辦與陳家村村委會簽訂協議的法律后果應當由渭濱區政府承擔。

　　據此，渭濱區政府與陳家村村委會之間構成行政委托關系,陳家村村委會組織實施強制拆除于潤桃房屋的行為系代渭濱區政府實施的受委托行為，相應的法律責任依法應當由渭濱區政府承擔，于潤桃以渭濱區政府為被告提起本案訴訟并無不當。

　　關于強制拆除行為是否違法的問題。

　　《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定：”違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”

　　《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條第一款第三項規定：”縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：……（三）被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行……”

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條第一款規定：”被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”該條雖然是針對國有土地上房屋征收強制執行程序的規定，但對因集體土地征收而引起的房屋及附著物的強制拆除問題，亦可參照。

　　據此，無論是征收集體土地還是征收國有土地上的房屋，均應在完成補償安置工作的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的準許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強制拆除被征收房屋的權力。即使在被征收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下，征收機關若要實現強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執行。

　　本案渭濱區政府，既沒有依法作出責令交出土地決定，也沒有依法申請人民法院強制執行，且在沒有完成安置補償工作的情況下，直接對涉案房屋實施了強制拆除行為，違反法律規定，原審法院判決確認該拆除行為違法并無不當。

　　關于渭濱區政府提出依據涉案《拆遷過渡協議》約定，于潤桃應當將房屋交由其拆除，拆除行為并不違法的理由能否成立的問題。

　　《中華人民共和國物權法》第二十八條規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。”

　　據此，政府征收作為物權變動的特殊形式，因征收決定的作出而直接導致物權變動。但需要特別注意的是，在征收補償工作完成前，仍應保障被征收人對被征收房屋或者土地的合法占有權益，被征收人未獲得安置補償前，不能予以強制執行。即征收土地和房屋除應當遵循“無補償則無征收”的原則外，還應當遵循“先補償、后拆遷（執行）”的原則，否則，被征收人有權拒絕搬遷，征收機關也不能強制執行。

　　該原則不僅體現在相關法律的原則性規定中，還細化在國務院相關規定和司法解釋中，如：

　　《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》第二條規定，征地涉及拆遷農民住房的，必須先安置后拆遷，妥善解決好被征地農戶的居住問題。切實做到被征地拆遷農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障；

　　《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條明確，土地管理部門申請人民法院強制執行責令交出土地決定的,應符合被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償等條件；

　　《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第六條規定，征收補償決定明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執行人合法權益，或者使被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障的，人民法院應當裁定不準予執行。

　　之所以明確“先補償、后拆遷（執行）”原則，根本目的在于保障被征收人在土地或房屋被征收后，獲得安置補償前的基本生活或生產經營條件。

　　一般而言，被征收人獲得安置補償包含兩種情況：

　　一是征收機關與被征收人就安置補償達成一致并簽訂安置補償協議，征收機關開始按照安置補償協議主動履行相關義務；

　　二是在與被征收人達不成協議的情況下，征收機關依據征地補償安置方案依法作出補償決定或補償行為，即安置地點和面積已經明確，補償款已經支付或者專戶儲存。

　　實踐中存在征收機關與被征收人達成安置補償協議后，被征收人主動將土地或房屋交征收機關處理，征收機關據此采取的拆除行為不屬于強制拆除范疇，該拆除行為的合法性和正當性是基于被征收人認可安置補償后的自愿處分行為。

　　本案中，渭濱區政府和于潤桃簽訂的涉案《拆遷過渡協議》約定了過渡費、搬遷費和獎勵金，但沒有關于被征收土地和房屋的安置補償條款，渭濱區政府此后亦未對于潤桃作出明確安置地點、支付或提存補償款的安置補償行為。

　　在此情況下，雙方約定被征收人將房屋交征收機關拆除的內容，能否作為征收機關實施拆除行為的合法性基礎?

　　房屋征收補償的過渡條款是房屋被拆除之后獲得實際安置之前，雙方當事人關于過渡方式、過渡期限和過渡費用的具體安排，不同于作為征收補償主要內容的補償方式、補償金額、安置地點和面積等主要條款，過渡條款并不能從根本上保障被征收人的安置補償權益，僅有過渡條款的過渡協議不能替代整體的安置補償協議，過渡協議中約定的將房屋交由征收機關拆除的內容，必須與明確約定征收補償主要條款的安置補償協議結合后，方可作為征收機關拆除被征收房屋的合法依據，僅就過渡問題簽訂的過渡協議，即使協議中約定拆除房屋的內容，在征收機關完成安置補償工作之前，也不能作為拆除被征收房屋的合法依據。

　　因此，本案渭濱區政府僅依據《拆遷過渡協議》主張于潤桃應按照約定將房屋交由其實施拆除的抗辯理由不能成立。

　　綜上，渭濱區政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

　　駁回陜西省寶雞市渭濱區人民政府的再審申請。

　　審判長　李　濤

　　審判員　楊　卓

　　審判員　丁曉明

　　二〇一八年六月二十九日

　　書記員　趙　貝

　　來源：行政涉法研究