土地征收過程中，行政機關與被征收人達成征收補償協議，約定自行搬遷期限后，被征收人未在約定期限內自行搬遷，行政機關依法發出催告履行通知書催告履行的行為，僅僅是對征收補償協議約定義務的重復告知行為，并未對被征收人設定新的權利義務，屬于對當事人權利義務不產生實際影響的程序性告知行為，是不可訴的行政行為。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2017）最高法行申6500號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）崔煥榮。

　　委托代理人李昭山。

　　委托代理人楊丹。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省瓊中黎族苗族自治縣人民政府。

　　法定代表人王瓊龍。

　　委托代理人王俊美。

　　委托代理人廖波。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省瓊中黎族苗族自治縣國土資源局。

　　法定代表人ＸＸ敏。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省瓊中黎族苗族自治縣營根鎮人民政府。

　　法定代表人程鋒。

　　再審申請人崔煥榮因訴被申請人海南省瓊中黎族苗族自治縣人民政府（以下簡稱瓊中縣政府）、瓊中黎族苗族自治縣國土資源局（以下簡稱瓊中國土局）、瓊中黎族苗族自治縣營根鎮人民政府（以下簡稱營根鎮政府）搬遷通知及征地補償一案，不服海南省高級人民法院于2016年12月22日作出的（2016）瓊行終478號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年8月21日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

　　2009年12月15日，瓊中縣政府為確保營根河綜合治理工程項目征地工作順利進行，作出瓊中府（2009）68號《關于印發瓊中縣營根河綜合治理工程項目征地補償標準的通知》（以下簡稱68號補償標準），該文件第三部分規定，房屋及附屬設施的征收補償標準參照百花嶺體育公園征地拆遷補償標準執行（詳見其附件二），附件二序號8關于魚塘的補償標準是每畝2000元。崔煥榮經營的百花繁殖場，在征地拆遷范圍內。2010年3月9日、2010年12月11日、2011年1月29日，瓊中國土局分別與崔煥榮簽訂《青苗、構筑物及附著物補償協議書》《瓊中縣百花廊橋旅游公路建設征收土地青苗、地上構筑物及附著物補償協議書》《瓊中縣營根洋開發項目征收土地青苗、地上構筑物及附著物補償協議書》（以下簡稱3份補償協議），對被征收土地上崔煥榮所有的青苗、構筑物及附著物等予以補償。其中，對面積分別合計為34.87畝和10.7畝的兩口魚塘，均以每畝3600元予以補償。上述3份補償協議簽訂后，瓊中國土局已按照協議約定，向崔煥榮支付全部補償款。

　　上述3份補償協議均約定：“本協議簽訂后的5天內，乙方（崔煥榮）應將甲方（瓊中國土局）用地范圍內的所有青苗、構筑物及附著物自行處理干凈，如不按時清理，甲方一旦動工清理平整，所造成的損失甲方概不負責。”

　　2011年3月2日，瓊中縣漁業局根據百花繁殖場的要求，邀請海南省水產技術推廣站，對該繁殖場的養殖生物的損失進行補償評估。

　　2011年3月5日，海南省水產技術推廣站作出《關于瓊中縣營根鎮項目建設征地造成百花魚苗繁殖場養殖生物損失補償的評估報告》,該報告稱根據繁殖場的正常培育苗種能力，以征地可能引起一年苗種培育利潤損失作為計算補償的標準，將繁殖場現有的七個品種，以每個品種分為親魚和苗種兩種類型，參照目前市場價格，分別評估，計算出相應的價值。其中，草魚價值160尾13公斤/尾70元/公斤=14.56萬元，魚苗年產值為24.57萬元；鳙魚價值120尾10公斤/尾60元/公斤=7.2萬元，魚苗年產值為9.72萬元；鰱魚價值320尾3公斤/尾50元/公斤=4.8萬元，魚苗年產值為3.276萬元；家鯪魚價值230尾1.5公斤/尾60元/公斤=2.07萬元，魚苗年產值6.075萬元；淡水白鯧魚價值196尾9公斤/尾80元/公斤=14.112萬元，魚苗年產值81萬元；印度鯪魚價值150尾2.5公斤/尾50元/公斤=1.875萬元，魚苗年產值3.6萬元；新吉富羅非魚10500尾0.6公斤/尾25元/公斤=15.75萬元，魚苗年產值30萬元。

　　2016年2月20日，崔煥榮向瓊中縣政府提交《關于瓊中縣營根洋項目建設造成百花魚苗繁殖場養殖生物損失的補償要求報告》，要求按照3倍補償苗種年產值，共計535.09萬元。

　　2016年3月8日，營根鎮政府作出營府通（2016）01號《搬遷通知》（以下簡稱1號搬遷通知），要求繁殖場于2016年3月22日前自行完成搬遷工作，逾期政府將組織有關部門實施強制搬遷，屆時所造成的一切損失由其自負，限期內可向具有管轄權的法院起訴或向縣人民政府提交新的補償依據。營根鎮政府至今未對崔煥榮的魚塘實施強制搬遷。

　　2016年4月25日，崔煥榮提起本案行政訴訟，請求撤銷營根鎮政府作出的1號搬遷通知，并要求瓊中縣政府、瓊中國土局、營根鎮政府共同補償其魚親本及魚苗種產值經濟損失535.087萬元。

　　海南省第一中級人民法院（2016）瓊96行初83號行政判決認為，2010年，瓊中國土局與崔煥榮簽訂3份補償協議，并已按照3份補償協議的約定支付補償款，但崔煥榮未按照協議的約定完成魚塘搬遷工作。

　　2016年，營根鎮政府作為具體負責土地征收工作的單位，作出1號搬遷通知主體適格，程序合法。瓊中國土局支付的補償金額明顯高于68號補償標準規定的魚塘按每畝2000元進行補償的標準，且崔煥榮僅為被征收土地的承包經營者，無權主張瓊中縣政府給其支付土地補償費。

　　自瓊中國土局于2010年與崔煥榮達成3份補償協議至2016年要求崔煥榮自行搬遷止，6年來崔煥榮一直在被征土地上養殖各類魚親本及魚苗種，其主張的各類魚親本及魚苗種的產值損失系因其自身行為造成，應由其對自身的損失予以負責。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回崔煥榮的訴訟請求。崔煥榮不服，提起上訴。

　　海南省高級人民法院（2016）瓊行終478號行政判決認為，崔煥榮主張魚親本及魚苗種年產值損失，屬青苗補償范疇，應按征收土地被征收前3年平均年產值的6-10倍補償。崔煥榮所指的補償標準，實際是土地補償費的支付標準，一審判決駁回其該項請求，并無不當。崔煥榮還主張1號搬遷通知違法。但根據3份補償協議的約定，崔煥理應自行將包括魚塘在內的青苗、構筑物及附著物清理干凈，逾期不履行搬遷義務，營根鎮政府受瓊中國土局委托，作出1號搬遷通知，主體適格，程序合法。崔煥榮未就征收土地行為及清理魚塘行為提起訴訟，征收土地及清理魚塘行為的合法性問題不屬本案審查范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

　　崔煥榮申請再審稱：1.魚親本及魚苗種屬青苗補償范疇，瓊中縣政府、瓊中國土局、營根鎮政府應參照《海南經濟特區土地管理條例》第二十九條規定，對魚塘按平均年產值6-10倍的標準支付補償費535.087萬元。2.1號搬遷通知作出的依據不明確，一、二審應審查征收土地是否合法，是否出于社會公共利益需要。3.本案訴訟過程中，瓊中縣政府強行清理魚塘，未停止行政行為執行，程序違法。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審。

　　瓊中縣政府答辯稱：雙方就青苗、附著物、構筑物、魚塘等達成3份補償協議，瓊中國土局已支付全部補償款。魚塘里的魚親本及魚苗不是附著在土地上不可遷移的生物，不屬于補償范圍。崔煥榮亦非土地所有權人，不是土地補償款的補償對象，其訴請沒有事實和法律依據。請求駁回崔煥榮的再審申請。

　　瓊中縣國土局、營根鎮政府均未提交書面答辯意見。

　　本院經審查認為，《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第一、二、四款規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。《海南經濟特區土地管理條例》第二十九條第二款第（一）項、第五款規定，征收水田、旱田、菜地、園地和魚塘，土地補償費補償標準按該土地被征收前3年平均年產值的6-10倍支付。征地統一年產值標準、青苗補償標準及地上附著物補償標準，由市、縣、自治縣人民政府組織測算，報省人民政府批準后公布執行，并應當定期調整。瓊府（2009）41號通知的《海南省征地青苗及地上附著物補償標準》第一條規定，青苗補償標準是指國家征收農民集體所有土地時，對其地上短期農作物、中長期經濟作物以及林木等苗木給予產權人的經濟補償。根據上述規定，魚塘補償屬于土地征收中的其他構筑物補償，不是土地補償，也不是青苗補償，應當按照市、縣政府制定的地上構筑物的補償標準依法予以補償。本案中，通過協議方式，瓊中縣政府已經對崔煥榮被征收的魚塘予以每畝3600元的構筑物價值補償，該補償標準高于68號補償標準確定的每畝2000元的補償標準，崔煥榮的魚塘已經得到充分補償。崔煥榮主張應參照《海南經濟特區土地管理條例》第二十九條魚塘按年產值6-10倍的標準支付補償費。但是，上述規定是對被征收魚塘的土地補償費補償標準的規定，崔煥榮并非本案集體土地的所有權人，主張土地補償費缺乏法律根據。同時，被征收魚塘中的各類魚的價值，在魚塘被拆除之前，崔煥榮完全可以自行捕撈出售，不會產生魚的損失；魚苗年產值屬于將來可得利益，不屬于征收補償范圍。對崔煥榮的上述主張，本院不予支持。崔煥榮還主張，本案訴訟中瓊中縣政府強行清理魚塘，該行為不是本案被訴行政行為，不屬于本案審查范圍，如果對該行為有異議，可以另行通過法定途徑予以救濟。

　　應當指出的是，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。土地征收過程中，行政機關與被征收人達成征收補償協議，約定自行搬遷期限后，被征收人未在約定期限內自行搬遷，行政機關依法發出催告履行通知書催告履行的行為，僅僅是對征收補償協議約定義務的重復告知行為，并未對被征收人設定新的權利義務，屬于對當事人權利義務不產生實際影響的程序性告知行為，是不可訴的行政行為。一、二審受理崔煥榮對1號搬遷通知的起訴并進行實體審理不妥。但是，鑒于本案系崔煥榮申請再審，人民法院不宜作出對申請人更為不利的裁判，本案不予再審。

　　綜上，崔煥榮的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）、（五）項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

　　駁回崔煥榮的再審申請。

　　審 判 長　郭修江

　　審 判 員　司明燈

　　審 判 員　龔　斌

　　二〇一七年十二月四日

　　法官助理　黃寧暉

　　書 記 員　陳清玲