通常情況下，一些政府信息往往與某個具體行政行為有所關聯，例如行政處罰決定書之于行政處罰行為、征地補償安置方案之于征地補償行為，但后者并不屬于“政府信息公開工作中的具體行政行為”。政府信息公開訴訟所要解決的，只是政府信息是否應當公開、應當如何公開的問題；被訴的具體行政行為通常是指行政機關拒絕公開的答復或者不予答復的行為，對與政府信息相關聯的其他具體行政行為的合法性進行審查，并不是政府信息公開訴訟的任務。

　　法律規定公民、法人或者其他組織可以向行政機關提出政府信息公開申請，目的是為了保障申請人自己獲取政府信息的權利，法律和司法解釋要求盡可能按照法律、法規規定的適當形式提供政府信息，所指也是向申請人本人提供政府信息的形式。向不特定公眾“公告”政府信息，可能是主動公開政府信息的形式，卻不是依申請公開政府信息的形式。政府信息公開申請人要求行政機關“公告”政府信息，超出了自己需要的范圍，實質是要求行政機關向不特定公眾主動公開政府信息。公民、法人或者其他組織在政府信息公開訴訟中提出這樣的訴求，實質是主張不特定公眾的權利。這樣的訴求不僅與《行政訴訟法》的立法宗旨不符，而且也被《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第三條所明確禁止。

　　再審只是對已經發生法律效力的判決、裁定、調解書的一個特殊糾錯程序，再審請求通常只需包含兩種請求——撤銷已經發生法律效力的判決、裁定、調解書；對案件再次審理。即使人民法院啟動再審程序，訴訟標的也僅限于已經發生法律效力的判決、裁定、調解書的訴訟標的，再審申請人不能在再審申請中提出新的訴訟請求。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2018）最高法行申3922號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）解恒順。

　　再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）孟州市人民政府。

　　法定代表人呂沛，該市人民政府市長。

　　再審申請人解恒順因訴孟州市人民政府（以下簡稱孟州市政府）政府信息公開一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終3203號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

　　河南省焦作市中級人民法院一審查明：2017年4月28日，解恒順向孟州市政府提出政府信息公開申請，申請公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件和征地補償安置方案。2017年5月15日，孟州市政府辦公室作出《非本機關政府信息告知書》，載明：經查，解恒順申請獲取的政府信息不屬于本機關的掌握范圍，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二十一條規定，建議向國土資源局咨詢。孟州市政府于2017年5月17日向解恒順郵寄送達上述告知書。解恒順收到該告知書后不服，于2017年5月25日向法院提起行政訴訟，請求：撤銷孟州市政府2017年5月15日的《非本機關政府信息告知書》；判令其依法公開（公告）太澳高速公路孟州段建設用地批準文件和征地補償方案。

　　河南省焦作市中級人民法院一審認為：解恒順向孟州市政府申請公開的政府信息為太澳高速公路孟州段建設用地批準文件和征地補償安置方案，本案的爭議焦點是解恒順申請公開的政府信息孟州市政府應否公開。

　　1.關于太澳高速公路孟州段建設用地批準文件。

　　《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）第二十五條第一款規定，征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。《政府信息公開條例》第十一條第三項規定，設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息還應當包括下列內容：征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況。根據以上規定，太澳高速公路孟州段建設用地批準文件即使由國務院制作，因屬于孟州市政府主動公開的范圍，解恒順申請公開的，孟州市政府亦應公開。孟州市政府稱解恒順申請公開的建設用地批準文件系由國務院制作其并不掌握的理由不能成立，不予支持。

　　2.關于征地補償安置方案。

　　《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見……《政府信息公開條例》第十七條規定，行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開……根據以上規定，征地補償安置方案的制作機關是孟州市土地管理部門，不論孟州市政府是否保存征地補償安置方案的信息，公開該信息的義務機關仍是作為制作機關的孟州市土地管理部門，故孟州市政府稱不是征地補償安置方案的制作主體的理由成立，解恒順要求孟州市政府公開該政府信息的請求不應支持。

　　綜上所述，孟州市政府辦公室于2017年5月15日作出的《非本機關政府信息告知書》中對解恒順申請公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件部分的告知適用法律錯誤，但對解恒順申請公開征地補償安置方案的部分告知正確，故對該告知書應予部分撤銷。同時應指出，解恒順是向孟州市政府申請政府信息公開，但孟州市政府以其辦公室的名義作出告知不當，以后應予改正。

　　解恒順要求撤銷《非本機關政府信息告知書》中太澳高速公路孟州段建設用地批準文件部分的告知及要求孟州市政府公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件的請求成立，應予支持；解恒順要求撤銷《非本機關政府信息告知書》中征地補償安置方案的部分及要求孟州市政府公開征地補償安置方案的請求不能成立，不予支持。

　　依照《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第九條第一款、第十二條第一項之規定，作出（2017）豫08行初78號行政判決：

　　一、撤銷孟州市政府辦公室于2017年5月15日作出的《非本機關政府信息告知書》中對解恒順申請公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件部分的告知；

　　二、責令孟州市政府于判決生效之日起十五個工作日內向解恒順公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件；

　　三、駁回解恒順要求撤銷孟州市政府辦公室于2017年5月15日作出的《非本機關政府信息告知書》中征地補償安置方案部分的告知及要求孟州市政府公開征地補償安置方案的訴訟請求。

　　解恒順不服，提起上訴。

　　河南省高級人民法院二審認為：本案系因解恒順對焦作市政府未予公開政府信息不服提起的行政訴訟，故人民法院依法審查的內容應為焦作市政府未予公開解恒順請求公開的有關政府信息的行為是否合法，并不能對有關政府信息中涉及的行政行為進行合法性審查，因此解恒順上訴稱“焦作市中級人民法院未對本案進行依法審理，導致未對批準用地行政行為是否合法進行審查，致使事實不清”的理由不能成立。《政府信息公開條例》第十七條規定，行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開。《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。根據以上規定，涉案征地補償安置方案的制作機關是孟州市土地管理部門，因此公開該信息的義務機關應為孟州市土地管理部門，解恒順要求孟州市政府公開征地補償安置方案缺乏依據，不能成立，原審判決據此未支持解恒順的該項訴訟請求正確，不存在篡改其訴訟請求的情況。另外，原審判決鑒于支持了解恒順的部分訴訟請求，從而判決解恒順負擔本案一半的訴訟費用符合法律規定，并無不當。綜上，解恒順的上訴請求缺乏事實和法律依據，不能成立。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，處理適當，依法應予維持。據此判決駁回上訴，維持原判。

　　解恒順向本院申請再審稱：

　　1.原審法院沒有根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第六條的規定對被訴行政行為的合法性進行審查。

　　2.原審法院只是判令公開，沒有判令公告，是篡改了他的訴訟請求，違反了《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第九條第二款的規定。

　　3.二審判決對于事實的敘述調換了被上訴人，將孟州市政府表述為焦作市政府。

　　4.一審判決后，孟州市政府雖然向其提供了太澳高速公路孟州段建設用地批準文件，但告知書中只有文件標題，并無文件內容，二審判決屬于虛假敘述。

　　綜上，請求：

　　1.撤銷一審和二審判決，重新審理本案；

　　2.認定太澳高速公路孟州段建設用地被申請人是未批先占、非法占地行為；

　　3.判令被申請人重新依法征收太澳高速公路孟州段建設所占用的土地；

　　4.責令被申請人依法公開公告太澳高速公路孟州段建設用地批準方案和征地補償安置方案；

　　5.責令被申請人承擔非法占地的法定過錯責任，賠償申請人因此造成的經濟損失；

　　6.責令被申請人承擔本案原審、終審訴訟費。

　　本院認為：《政府信息公開條例》第三十三條第二款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”這是公民、法人或者其他組織就政府信息公開事項申請行政復議或者提起行政訴訟的法律依據。按照《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第一條第一款的規定，所謂“政府信息公開工作中的具體行政行為”，一般是指行政機關針對政府信息公開申請進行答復處理的行為，包括：

　　向行政機關申請獲取政府信息，行政機關拒絕提供或者逾期不予答復的；

　　認為行政機關提供的政府信息不符合其在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的；

　　認為行政機關主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私的；

　　認為行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確，要求該行政機關予以更正，該行政機關拒絕更正、逾期不予答復或者不予轉送有權機關處理的；

　　認為行政機關在政府信息公開工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

　　通常情況下，一些政府信息往往與某個具體行政行為有所關聯，例如行政處罰決定書之于行政處罰行為、征地補償安置方案之于征地補償行為，但后者并不屬于“政府信息公開工作中的具體行政行為”。政府信息公開訴訟所要解決的，只是政府信息是否應當公開、應當如何公開的問題；被訴的具體行政行為通常是指行政機關拒絕公開的答復或者不予答復的行為，對與政府信息相關聯的其他具體行政行為的合法性進行審查，并不是政府信息公開訴訟的任務。

　　在本案，解恒順的訴訟請求是：

　　撤銷孟州市政府2017年5月15日的《非本機關政府信息告知書》；

　　判令其依法公開（公告）太澳高速公路孟州段建設用地批準文件和征地補償方案。

　　很顯然，本案被訴的具體行政行為是孟州市政府作出的《非本機關政府信息告知書》，審理對象應當是該告知書的合法性以及孟州市政府是否應當向解恒順公開其所申請公開的太澳高速公路孟州段建設用地批準文件和征地補償方案。原審法院不僅對被訴《非本機關政府信息告知書》的合法性進行了審查，并且判決撤銷了其中對解恒順申請公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件部分的告知。再審申請人解恒順認為原審法院沒有根據《行政訴訟法》第六條的規定對被訴行政行為的合法性進行審查，但他所說的行政行為指向的卻是征地和補償安置行為，顯然對政府信息公開訴訟中的被訴行政行為和審理對象存在誤解。

　　通常情況下，政府信息公開訴訟的原告不僅會要求撤銷一個拒絕公開的決定，同時還會請求人民法院責令行政機關公開他所申請的政府信息，這個訴訟就屬于履行法定職責之訴，而不是撤銷訴訟。人民法院不僅要審查拒絕公開決定的合法性，還要對是否應當公開原告所申請的政府信息作出判斷。如果各方面的法律和事實條件都齊備，更要判決行政機關在一定期限內公開原告所申請的政府信息。在本案，解恒順的訴訟請求正是這樣——首先是要求撤銷孟州市政府作出的《非本機關政府信息告知書》，然后是要求判令被告依法公開（公告）太澳高速公路孟州段建設用地批準文件和征地補償方案。原審法院在撤銷對解恒順申請公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件部分的告知的同時，還責令孟州市政府于判決生效之日起十五個工作日內向解恒順公開太澳高速公路孟州段建設用地批準文件。對于征地補償方案，則因為制作機關是孟州市土地管理部門，并非孟州市政府，依照《政府信息公開條例》第十七條規定的“誰制作誰公開”的原則，駁回了解恒順的該項訴訟請求。原審法院的裁判符合《行政訴訟法》和《政府信息公開條例》的相關規定。解恒順認為，原審法院只是判令公開，沒有判令公告，是篡改了他的訴訟請求，違反了《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第九條第二款的規定。這也是對于法律制度和司法解釋的誤解。法律規定公民、法人或者其他組織可以向行政機關提出政府信息公開申請，目的是為了保障申請人自己獲取政府信息的權利，法律和司法解釋要求盡可能按照法律、法規規定的適當形式提供政府信息，所指也是向申請人本人提供政府信息的形式。向不特定公眾“公告”政府信息，可能是主動公開政府信息的形式，卻不是依申請公開政府信息的形式。政府信息公開申請人要求行政機關“公告”政府信息，超出了自己需要的范圍，實質是要求行政機關向不特定公眾主動公開政府信息。公民、法人或者其他組織在政府信息公開訴訟中提出這樣的訴求，實質是主張不特定公眾的權利。這樣的訴求不僅與《行政訴訟法》的立法宗旨不符，而且也被《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第三條所明確禁止。

　　再審申請人解恒順還認為，二審判決對于事實的敘述調換了被上訴人，將孟州市政府表述為焦作市政府，經查這屬于筆誤，而且有失裁判文書的嚴肅，但這一筆誤對判決主文并無影響，并不構成法定的再審事由。解恒順還強調，一審判決后，孟州市政府雖然向其提供了太澳高速公路孟州段建設用地批準文件，但告知書中只有文件標題，并無文件內容，二審判決屬于虛假敘述。本院對此進行了核實，孟州市政府稱在向解恒順送達《政府信息公開申請告知書》的同時，一并送達了告知書中所列兩份文件。鑒于該問題屬于裁判的履行問題，并不構成生效裁判本身引起再審的法定事由，本院對此再審理由不予采納。

　　在再審申請書中，解恒順列舉了一系列請求事項，例如，認定太澳高速公路孟州段建設用地被申請人是未批先占、非法占地行為；判令被申請人重新依法征收太澳高速公路孟州段建設所占用的土地；責令被申請人承擔非法占地的法定過錯責任，賠償申請人因此造成的經濟損失。這些請求既不是政府信息公開訴訟所要解決的問題，也超出了其在一審起訴狀中列明的訴訟請求的范圍。再審只是對已經發生法律效力的判決、裁定、調解書的一個特殊糾錯程序，再審請求通常只需包含兩種請求——撤銷已經發生法律效力的判決、裁定、調解書；對案件再次審理。即使人民法院啟動再審程序，訴訟標的也僅限于已經發生法律效力的判決、裁定、調解書的訴訟標的，再審申請人不能在再審申請中提出新的訴訟請求。

　　綜上，再審申請人解恒順的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

　　駁回再審申請人解恒順的再審申請。

　　審 判 長　李廣宇

　　審 判 員　閻 巍

　　審 判 員　仝 蕾

　　二〇一八年六月二十九日

　　法官助理　駱芳菲

　　書 記 員　王昱力