裁判摘要

　　實踐中，整個征收補償過程約略可劃分為征收行為、補償行為和強制或非強制實施行為，其中補償行為是征收行為的必然結果，也是實施行為的前提條件。由于征收行為、補償行為與實施行為的分離，被征收人既可能認為上述三個階段的行政行為均不合法，也可能僅認為征收過程中的某一行政行為不合法，因而提起行政訴訟。為了更好地推進征收補償依法、有序、平穩進行，應當允許被征收人在對征收行為合法性保留異議權利的前提下，先行鼓勵和引導其以簽訂補償安置協議的方式先行解決補償問題，以減少糾紛。但被征收人簽訂補償安置協議并領取相應補償費用后，如堅持認為征收行為違法，仍可在法定期限內依法對征收行為提起行政訴訟，而不能認為簽訂補償安置協議或領取相應補償費用后，被征收人即喪失相應原告主體資格，無權提起相關行政訴訟；除非補償安置協議對被征收人放棄相關訴訟權利并取得相應之補償已經進行了明確約定。

　　《行政訴訟法》修改后的條款除非明確規定不溯及既往或者因條款性質不適宜溯及既往，原則上對有關受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權專屬事項的規定，人民法院均應當適用該新的規定作出裁判。《行政訴訟法》經修改于2015年5月1日實施以后，《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》第二條即與《行政訴訟法》規定相抵觸，應當不再予以適用。而對于2015年5月1日前形成的國有土地上房屋拆遷補償安置協議，公民、法人或者其他組織在2015年5月1日以后提起訴訟的，也應當作為行政案件受理立案，而不再作為民事案件受理立案。

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2017）最高法行申1145號

　　案件情況

　　再審申請人(一審起訴人、二審上訴人)：朱伯安，男。

　　再審申請人朱伯安訴無錫市人民政府（以下簡稱無錫市政府）、無錫市濱湖區人民政府（以下簡稱濱湖區政府）土地征收一案，江蘇省無錫市中級人民法院于2016年6月30日作出（2016）蘇02行初90號行政裁定，對朱伯安的起訴不予立案。朱伯安不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年11月2日作出（2016）蘇行終1045號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。朱伯安仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長并主審、審判員耿寶建、王展飛參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

　　一、二審法院查明，朱伯安就其無錫市濱湖區黎新村129號、130號房屋與無錫市城投房屋拆遷有限公司于2008年9月23日簽訂了3份《無錫市市區集體土地住宅房屋拆遷產權調換協議書》（以下簡稱《產權調換協議書》），約定了拆遷安置及補償內容。朱伯安提起本案訴訟，請求：1.對無錫市政府、濱湖區政府的違法征地、違法拆遷行為作出公正判決；2.依法判定無錫市政府、濱湖區政府對其造成的房屋經濟損失承擔賠償責任；3.依法判定無錫市政府、濱湖區政府對其造成的精神傷害等費用承擔賠償責任。

　　一審法院認為《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項規定，公民、法人或者其他組織就對其權利義務不產生實際影響的行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。該解釋第四十四條第一款第一項規定，請求事項不屬于行政審判權限范圍，應當裁定不予受理。本案中，朱伯安與拆遷人已簽訂安置、補償協議，實際處分了自己的權益。在此情況下，朱伯安主張的征地拆遷行為對其權利義務不產生實際影響，其就該行為不服提起訴訟，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、第五十一條第二款的規定，裁定對朱伯安的起訴不予立案。

　　二審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項規定，提起訴訟應當屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。本案中，朱伯安就其無錫市濱湖區黎新村129號、130號房屋與無錫市城投房屋拆遷有限公司于2008年9月23日簽訂了《產權調換協議書》，約定了拆遷安置及補償內容。現朱伯安要求確認無錫市政府、濱湖區政府征地、拆遷違法，因其已簽訂《產權調換協議書》，故其與之前的征地、拆遷行為無利害關系。關于其要求賠償給其房屋造成的經濟損失的訴求，其實質仍是對上述協議補償不滿，因上述協議簽訂于2015年5月1日之前，依據《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》第二條規定，拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。即此種糾紛的性質屬于民事合同糾紛，朱伯安可依法通過民事訴訟程序主張其權利。綜上，本案中朱伯安提起的訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍，依法應當裁定不予立案，一審法院對朱伯安的起訴裁定不予立案并無不當，應予維持。朱伯安的上訴理由依法不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

　　朱伯安向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，對本案進行再審。其申請再審的主要事實和理由為：無錫市政府在征收朱伯安房屋土地時侵犯了朱伯安的財產權、人身權，違反《城市房屋拆遷管理條例》，房屋補償協議達成后當事人反悔的可以提起訴訟。

　　本院認為，本案的爭議焦點是朱伯安的起訴是否符合法定起訴條件，具體分述如下：

　　一、關于簽訂補償安置協議后能否對征地拆遷行為起訴的問題

　　根據《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。實踐中，整個征收補償過程約略可劃分為征收行為、補償行為和強制或非強制實施行為，其中補償行為是征收行為的必然結果，也是實施行為的前提條件。由于征收行為、補償行為與實施行為的分離，被征收人既可能認為上述三個階段的行政行為均不合法，也可能僅認為征收過程中的某一行政行為不合法，因而提起行政訴訟。為了更好地推進征收補償依法、有序、平穩進行，應當允許被征收人在對征收行為合法性保留異議權利的前提下，先行鼓勵和引導其以簽訂補償安置協議的方式先行解決補償問題，以減少糾紛。但被征收人簽訂補償安置協議并領取相應補償費用后，如堅持認為征收行為違法，仍可在法定期限內依法對征收行為提起行政訴訟，而不能認為簽訂補償安置協議或領取相應補償費用后，被征收人即喪失相應原告主體資格，無權提起相關行政訴訟；除非補償安置協議對被征收人放棄相關訴訟權利并取得相應之補償已經進行了明確約定。因此，一審法院認為朱伯安簽訂補償安置協議即實際處分自己權益，因而征地拆遷行為對其權利義務不產生實際影響，是對《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項規定的錯誤理解，一審法院以此為由對朱伯安的起訴裁定不予立案，不符合法律規定。

　　二、關于修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）實施前簽訂的征收補償協議能否作為行政案件受理的問題

　　《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項明確規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除土地房屋征收補償協議提起的訴訟，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。該規定并未以《行政訴訟法》實施日期為標準，來區分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收補償協議案件的性質；且《行政訴訟法》作為行政訴訟程序的基本法，其條文主要系訴訟程序規定，實體規定較少，因此，《行政訴訟法》修改后的條款除非明確規定不溯及既往或者因條款性質不適宜溯及既往，原則上對有關受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權專屬事項的規定，人民法院均應當適用該新的規定作出裁判。本案中，案涉補償安置協議雖然簽訂于2015年5月1日之前，但如被征收人在2015年5月1日后依法起訴，仍應依據《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規定，作為行政案件予以受理。二審法院將用于調整國有土地上房屋征收拆遷事項的《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》，作為裁判本案農村集體土地房屋征收拆遷行為的依據，并認為朱伯安所訴糾紛性質屬于民事合同糾紛，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，顯屬適用法律錯誤。事實上，《行政訴訟法》經修改于2015年5月1日實施以后，《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》第二條即與《行政訴訟法》規定相抵觸，應當不再予以適用。而對于2015年5月1日前形成的國有土地上房屋拆遷補償安置協議，公民、法人或者其他組織在2015年5月1日以后提起訴訟的，也應當作為行政案件受理立案，而不再作為民事案件受理立案。

　　三、關于再審申請人請求確認征地拆遷行為違法是否超過法定起訴期限的問題

　　根據再審申請人朱伯安一審起訴時提交的行政起訴狀，其訴訟請求為請求判決確認無錫市政府、濱湖區政府征地拆遷行為違法并賠償損失。根據《行政訴訟法》和《中華人民共和國土地管理法》規定，被征收人對征地拆遷等具體的行政行為不服，有權提起行政訴訟，但應在法定期限內提出。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過２年。同時，參考《國務院法制辦公室關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》（國法[2014]40號）第四條第一款第四項有關“申請人在征收土地決定作出后已經簽訂房屋拆遷協議的，自該簽訂房屋拆遷協議之日起，可以視為申請人知道征收土地決定”的規定，再審申請人朱伯安于2008年9月23日簽訂《拆遷協議書》后，即應視為已經知道相關征地拆遷行為，而其于2016年6月才針對無錫市政府、濱湖區政府征地拆遷行為提起行政訴訟，明顯超過法定起訴期限。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項規定，對再審申請人朱伯安的起訴，人民法院應當裁定不予立案。因此，本案一、二審法院裁定雖然存在適用法律錯誤情形，但不予立案結果正確。為減輕訴累和節約司法資源，對一、二審法院裁定的結果，本院仍予維持；對一、二審法院審理中存在的問題，本院依法予以指正。

　　綜上，朱伯安的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

　　駁回再審申請人朱伯安的再審申請。

　　審 判 長　白雅麗

　　審 判 員　耿寶建

　　審 判 員　王展飛

　　二〇一七年六月二日

　　法官助理　陸　陽

　　書 記 員　周志興