裁判摘要

　　首先，涉案116號《批復(fù)》具有內(nèi)部性特征。被申請人福清市政府作出的116號《批復(fù)》,在形式上并非直接針對再審申請人作出，而是上級政府（福清市政府）對其所屬機構(gòu)（區(qū)管委會）有關(guān)涉案項目房屋搬遷補償安置方案所作的審核回復(fù)，并不對再審申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響；其次，涉案116號《批復(fù)》具有過程性。作為征地補償安置的一個環(huán)節(jié)，該批復(fù)行為在作出之后，下級機構(gòu)還需繼續(xù)推進實施相關(guān)補償安置方案，因此，屬于征地過程中的一個階段性行為，此時如果存在爭議，通過相關(guān)法定行政程序先行解決更具有合理性、科學(xué)性，直接起訴116號《批復(fù)》在起訴時機上并不適宜；再者，涉案116號《批復(fù)》具有抽象性。該批復(fù)所針對的補償安置方案，從內(nèi)容上涉及人數(shù)眾多的不特定對象，具有一定普遍約束力，屬于行政規(guī)范性文件范疇。市、縣人民政府就此所作的批復(fù)，也帶有較為明顯的規(guī)范性因素。此外，在對外以誰的名義頒布類似補償安置方案上有關(guān)行政法規(guī)并未明確規(guī)定由市、縣人民政府直接作為頒布主體。

　　對沒有按照經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)方案補償或者對相關(guān)方案本身所設(shè)定的補償標(biāo)準(zhǔn)之合法性存在質(zhì)疑的，可以歸結(jié)為“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議”的范疇。其基本救濟途徑：一是先由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；二是協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府申請復(fù)議（裁決）。對此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。鑒于此，如果針對被申請人作出涉案116號《批復(fù)》的行為賦予再審申請人訴權(quán)，不僅在法定程序上缺乏依據(jù)，在操作實踐層面亦無必要。對上述問題各有關(guān)方面的理解目前仍存在一定爭議，各地法院也有不同處理方式，亟待加以規(guī)范和完善。從上述司法解釋第六條第二款有關(guān)“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)為被告向人民法院提起訴訟”的規(guī)定精神以及大多數(shù)法院的實際做法看，對于上一級政府所作的復(fù)議（裁決）決定而提起的訴訟，是認(rèn)可當(dāng)事人訴權(quán)的。

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2018）最高法行申6032號

　　案件基本情況

　　再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：翁梅華，男。

　　翁梅華因訴福建省福清市人民政府（以下簡稱福清市政府）房屋拆遷管理一案，不服福建省高級人民法院（2017）閩行終807號行政裁定，向本院申請再審。本院受理后，依法由審判員王曉濱、審判員耿寶建、審判員白雅麗組成合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　翁梅華于2017年8月14日以福清市政府房屋拆遷管理行為違法、侵犯其合法權(quán)益為由，向福建省福州市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷福清市政府作出的融政綜（2014）116號《福清市人民政府關(guān)于江陰工業(yè)集中區(qū)環(huán)保隔離帶項目房屋搬遷補償安置方案的批復(fù)》（以下簡稱116號《批復(fù)》）。

　　一審法院的裁定書載明：2017年8月14日，一審法院收到陳瑋、鄭平國、翁家木、翁金興、鄭文魁、鄭文聲、翁梅華（以下簡稱陳瑋等7人）的起訴狀。其訴稱，其系福建省福清市江陰鎮(zhèn)××村××村的村民，因江陰工業(yè)集中區(qū)環(huán)保隔離帶搬遷工程項目，其房屋所在地的集體土地被征收。2017年3月13日，其通過福清市江陰鎮(zhèn)人民政府向福州市鼓樓區(qū)人民法院遞交的答辯狀及證據(jù)材料才獲知福清市政府作出116號《批復(fù)》。其認(rèn)為福清市政府作出的116號《批復(fù)》在程序和實體上均違法，侵犯了其合法權(quán)益，遂提起本案訴訟。

　　一審法認(rèn)為

　　一審法院認(rèn)為：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條關(guān)于“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告”的規(guī)定，福清市政府作出的116號《批復(fù)》是上級政府部門對下級政府部門內(nèi)部工作的批示，對外沒有發(fā)生法律效力，依法不屬于法院受案范圍。因此，陳瑋等7人要求撤銷福清市政府的內(nèi)部批復(fù)沒有法律依據(jù)，其起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項的規(guī)定。據(jù)此，一審法院于2017年8月21日作出（2017）閩01行初196號行政裁定：對陳瑋等7人的起訴不予立案。

　　翁梅華不服一審裁定，向福建省高級人民法院上訴，請求撤銷原審裁定，指令原審法院立案受理。

　　二審法院認(rèn)為

　　二審法院認(rèn)為：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。國務(wù)院法制辦公室國法（2011）35號《關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第六條第二款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)為被告向人民法院提起訴訟。第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。本案中，翁梅華訴請撤銷的116號《批復(fù)》是關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)問題的批復(fù)，本案的訴求實質(zhì)是對××區(qū)管委會制定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)有異議。按照上述規(guī)定，翁梅華應(yīng)先向福清市政府的上一級人民政府申請行政復(fù)議，現(xiàn)其直接向人民法院提起行政訴訟，依法應(yīng)不予受理。原審裁定不予立案并無不當(dāng)。據(jù)此，二審法院于2018年3月14日作出（2017）閩行終807號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。

　　　再審理由

　　翁梅華向本院申請再審，請求依法撤銷一、二審裁定及116號《批復(fù)》。主要事實和理由為：依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款及《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定，翁梅華對并非復(fù)議前置的具體行政行為既可以提起行政復(fù)議，也可以直接提起行政訴訟，原審法院裁定不予立案明顯錯誤。綜上，一、二審法院認(rèn)定事實不清、適用法律錯誤，為維護翁梅華的合法權(quán)益，現(xiàn)申請再審。

　　本院認(rèn)為

　　本院認(rèn)為：本案爭議的核心問題是再審申請人翁梅華提起本案訴訟是否屬于行政訴訟受案范圍。

　　首先，涉案116號《批復(fù)》具有內(nèi)部性特征。被申請人福清市政府作出的116號《批復(fù)》,在形式上并非直接針對再審申請人作出，而是上級政府（福清市政府）對其所屬機構(gòu)（××區(qū)管委會）有關(guān)涉案項目房屋搬遷補償安置方案所作的審核回復(fù)，并不對再審申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，產(chǎn)生直接影響的應(yīng)當(dāng)是××區(qū)管委會根據(jù)上述方案所推進的后續(xù)具體的補償安置、強制搬遷等行為；

　　其次，涉案116號《批復(fù)》具有過程性。作為征地補償安置的一個環(huán)節(jié)，該批復(fù)行為在作出之后，下級機構(gòu)還需繼續(xù)推進實施相關(guān)補償安置方案，因此，屬于征地過程中的一個階段性行為，此時如果存在爭議，通過相關(guān)法定行政程序先行解決更具有合理性、科學(xué)性，直接起訴116號《批復(fù)》在起訴時機上并不適宜；

　　再者，涉案116號《批復(fù)》具有抽象性。該批復(fù)所針對的補償安置方案，從內(nèi)容上涉及人數(shù)眾多的不特定對象，具有一定普遍約束力，屬于行政規(guī)范性文件范疇。市、縣人民政府就此所作的批復(fù)，也帶有較為明顯的規(guī)范性因素。

　　此外，在對外以誰的名義頒布類似補償安置方案上有關(guān)行政法規(guī)并未明確規(guī)定由市、縣人民政府直接作為頒布主體。基于上述因素考慮，對于一審法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條關(guān)于“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告”之規(guī)定所作認(rèn)定、分析與處理，于法有據(jù)，并無明顯不當(dāng)。再審申請人對后續(xù)相關(guān)行政行為有權(quán)提出權(quán)益救濟主張，直接起訴涉案116號《批復(fù)》，難以得到支持。

　　同時也應(yīng)看到，雖然涉案116號《批復(fù)》及其所涉及的補償安置方案具有內(nèi)部性、階段性、抽象性特征，但是，如果再審申請人對上述行政行為所附載的征地補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章及其他相關(guān)規(guī)定還是規(guī)定了行政救濟途徑。主要有：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。國務(wù)院國土資源部《征收土地公告辦法》第十五條第一款規(guī)定，因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決。國務(wù)院法制辦公室國法（2011）35號《關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請。由上可見，對沒有按照經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)方案補償或者對相關(guān)方案本身所設(shè)定的補償標(biāo)準(zhǔn)之合法性存在質(zhì)疑的，可以歸結(jié)為“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議”的范疇。其基本救濟途徑：一是先由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；二是協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府申請復(fù)議（裁決）。對此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。本案中，對于被申請人而言，一方面其對于涉案補償安置方案依法具有批準(zhǔn)權(quán)，只有經(jīng)其批準(zhǔn)的方案才產(chǎn)生法律效力；另一方面，如果再審申請人對于涉案方案所確定的補償標(biāo)準(zhǔn)存在異議，在程序保障上仍應(yīng)當(dāng)先向被申請人提出，由其先組織協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成，再向被申請人的上一級政府（福州市人民政府）申請復(fù)議（裁決）。而本案并無相關(guān)證據(jù)證明經(jīng)過了上述行政處理程序。鑒于此，如果針對被申請人作出涉案116號《批復(fù)》的行為賦予再審申請人訴權(quán)，不僅在法定程序上缺乏依據(jù)，在操作實踐層面亦無必要。對上述問題各有關(guān)方面的理解目前仍存在一定爭議，各地法院也有不同處理方式，亟待加以規(guī)范和完善。從上述司法解釋第六條第二款有關(guān)“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)為被告向人民法院提起訴訟”的規(guī)定精神以及大多數(shù)法院的實際做法看，對于上一級政府所作的復(fù)議（裁決）決定而提起的訴訟，是認(rèn)可當(dāng)事人訴權(quán)的。因此，本案二審法院依據(jù)上述行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，以缺失行政前置程序等為由，未支持再審申請人的上訴主張，亦無明顯不妥。同時，結(jié)合與本案被征收區(qū)片內(nèi)的其他多數(shù)村民認(rèn)可涉案補償安置方案所確定的補償標(biāo)準(zhǔn)并簽訂了補償協(xié)議等事實看，本案總體上并無啟動再審程序之必要。再審申請人針對行政機關(guān)其后根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的涉案補償安置方案所實施的與其直接相關(guān)的補償安置等行政行為有權(quán)尋求救濟，也可在起訴其他行政行為過程中依法一并要求對上述方案進行司法審查。其申請再審的事實和理由難以成立，本院不予支持。

　　綜上，翁梅華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請人翁梅華的再審申請。

　　審判長　　王曉濱

　　審判員　　耿寶建

　　審判員　　白雅麗

　　二〇一八年九月十四日

　　書記員　　李　璐

　　想了解更多征地拆遷資訊，快掃描下方二維碼關(guān)注我們的官方微信平臺吧！當(dāng)您遇到拆遷問題時求助北京凱諾律師事務(wù)所我們會用我們的專業(yè)技能維護您的合法權(quán)益。凱諾拆遷律師維權(quán)熱線：400-678-5000