裁判要旨

　　根據《土地管理法》的相關規定，我國農村宅基地以戶為單位享有使用權。但家庭成員以戶為單位享有的宅基地使用權，應當根據《物權法》以及《土地登記辦法》第十五條、第十六條的相關規定，落實在土地權利證書以及相應的土地登記簿中。而不能因法律規定以戶為單位享有使用權，就忽視物權登記對共同使用權人個人的權利保障作用。因此，如果登記機關在登記過程中出現錯登或漏登，且拒絕變更，相關權利人就此提起訴訟，具有原告資格。此外，由于本案涉及到老年人在婚姻家庭關系中的權益保障問題，故該案的處理還彰顯了人民法院對老年人等弱勢群體權益保障的決心和力度，弘揚了社會主義核心價值觀。

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2018）最高法行再115號

　　基本情況

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）李先娥，女，漢族，1947年1月13日出生，住河南省安陽縣。

　　委托訴訟代理人謝秀只，女，漢族，1968年6月9日出生，住河南省安陽縣。系李先娥女兒。

　　再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安陽縣人民政府，住所地河南省安陽市新東區安泰大道。

　　法定代表人王紅兵，該縣人民政府縣長。

　　委托訴訟代理人吳海剛，安陽縣國土資源局工作人員。

　　委托訴訟代理人吳雷，大滄海律師事務所律師。

　　再審被申請人（原審第三人）謝秀平，女，漢族，1965年4月4日出生，住河南省安陽縣。系李先娥女兒。

　　李先娥因訴安陽縣人民政府土地行政登記一案，不服河南省高級人民法院作出的（2016）豫行終2363號行政裁定，向本院申請再審。本院于2018年5月28日作出（2017）最高法行申6027號行政裁定提審本案后，依法組成合議庭，開庭審理了本案。再審申請人李先娥、再審被申請人安陽縣人民政府、謝秀平到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　河南省安陽市中級人民法院一審查明，李先娥與丈夫謝德信共育有五個女兒，第三人系李先娥次女。第三人丈夫王海民系入贅到李先娥家。李先娥其他女兒現均已出嫁。李先娥家在安陽縣辛村鎮××級村××大街路北有老宅一處。2006年7月17日，第三人向安陽縣人民政府提出土地登記申請，要求安陽縣人民政府就李先娥家老宅基地為其登記、頒證。第三人向安陽縣人民政府遞交的土地登記申請表中家庭人口一欄填寫為2人。安陽縣人民政府提交的時間為2006年7月17日的地籍調查表中土地使用者一欄填寫為第三人謝秀平，家庭成員一欄填寫為王海民。安陽縣人民政府提交的土地登記審批表土地使用者一欄填寫為第三人謝秀平，家庭人口為2人。2007年1月22日，安陽縣人民政府為第三人頒發字陽縣集用(2007)第192506號《集體土地使用證》，該證載明：土地使用權人為第三人謝秀平，座落于安陽縣××××級村，地類(用途)為宅基地，使用權面積300平方米。2009年，李先娥丈夫謝德信病故。20l4年9月19日，李先娥與第三人分戶。李先娥獨自辦理了戶口登記，并領取了戶口簿。

　　另查明，20l5年，李先娥與第三人因贍養問題產生糾紛，并訴至安陽縣人民法院。

　　該贍養糾紛經一審和二審終審，判決第三人謝秀平履行相應贍養義務。

　　該院認為，《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規定：”農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”據此，宅基地是農村村民以戶為單位取得，戶的每位家庭成員對該戶取得的宅基地均享有使用權。本案中，涉案的宅基地系李先娥家祖傳宅基地，安陽縣人民政府2007年就該宅基地為第三人頒發安陽縣集用(2007)第192506號《集體土地使用證》時，李先娥與第三人并未分家立戶。雖然該宅基地登記的使用權人為第三人，但是由于登記的宗地用途是宅基地。因此，第三人的上述集體土地使用證是代表其當時所在的戶取得的，并非僅是其個人取得的，第三人所在戶的每位家庭成員包括李先娥對涉案宅基地均享有使用權。鑒于第三人和安陽縣人民政府認可李先娥對涉案宅基地現仍然享有使用權，且認可安陽縣人民政府在地籍調查和登記審批時將第三人的家庭人口填寫為一人系一時疏忽，故李先娥據此認為被訴土地登記、頒證行為侵害其合法權益的理由不能成立。綜上所述，被訴土地登記、頒證行為對李先娥的合法權益明顯不產生實際影響，李先娥要求撤銷安陽縣集用(2007)第192506號《集體土地使用證》的起訴應予駁回。至于涉案宅基地登記在李先娥名下還是第三人名下，屬李先娥和第三人家庭內部事務，應由李先娥和第三人協商決定，且變更登記系依申請的行為，李先娥要求將涉案宅基地使用權人變更登記為李先娥，應先向安陽縣人民政府提出申請。因李先娥未向本院提交證據證明其依法已向安陽縣人民政府提出了該項申請，且安陽縣人民政府不予變更，故李先娥要求責令安陽縣人民政府立即將被訴集體土地使用證變更到李先娥名下的起訴亦應駁回。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第八項、第十項之規定，裁定如下：駁回原告李先娥的起訴。

　　李先娥不服，提起上訴。

　　河南省高級人民法院二審查明的案件事實與一審法院一致。

　　該院認為，被上訴人安陽縣人民政府為一審第三人謝秀平頒發的安陽縣集用(2007)第192506號《集體土地使用證》，上訴人作為頒證時戶主謝秀平所在戶的家庭成員，對該涉案宅基地與其他家庭成員一樣擁有共同使用權。被上訴人登記、頒證行為對上訴人的合法權益明顯不產生實際影響。因此，上訴人的上訴理由不能成立，該院不予支持。一審裁定正確，應予維持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定，裁定如下：駁回上訴，維持一審裁定。

　　李先娥向本院申請再審稱，一、再審申請人的起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條、第四十九條的規定；二、再審被申請人給第三人的發證行為，嚴重侵犯了再審申請人對集體土地的使用權和對房屋的所有權；三、河南省安陽市中級人民法院依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第八項、第十項的規定，駁回再審申請人的起訴，屬于適用法律錯誤。再審被申請人將再審申請人享有的土地使用證和房屋所有權頒發給第三人，對再審申請人的合法權益造成實質性的影響，嚴重影響了再審申請人的正常生活。請求：撤銷河南省高級人民法院作出的(2016)豫行終2363號行政裁定和河南省安陽市中級人民法院作出的(2016)豫05行初156號行政裁定，責令河南省安陽市中級人民法院對本案進行審理。

　　安陽縣人民政府辯稱，一、答辯人頒證程序合法。2006年12月21日，安陽縣國土資源局對安陽縣辛村鎮謝伍級村50戶村民的宅基地進行統一登記，統一頒證。該頒證以戶為單位，該村對宅基地進行了統一申請，安陽縣國土資源局對村50戶村民的宅基地統一測量，統一公告，統一建檔，程序正當、合法。如果原告認為該頒證行為侵犯了其權益，應當及時提出。而原告提起一審訴訟距頒證時已近11年，其顯然是認可當時的頒證行政行為。二、一審原告李先娥的贍養問題應通過民事訴訟解決。一、二審訴訟中，李先娥多次提到”李先娥與謝秀平是母女關系，因其女謝秀平對李先娥不盡贍養義務，對李先娥不管不問，不讓其住房，并且采取停水停電方式逼李先娥離開”。根據我國法律規定，成年子女有贍養義務，如果成年子女不履行贍養年老父母的義務，父母可以依法提起民事訴訟，要求子女承擔該義務。而不應用行政訴訟的辦法去解決民事問題。請貴院依法維持原判決，駁回再審申請人的訴訟請求。

　　謝秀平述稱，同意安陽縣人民政府的答辯意見，頒證程序合法，其辦理被訴《集體土地使用證》系經父母同意，而非私自辦理。

　　再審期間，李先娥向本院提交了戶主為謝德信的《常住人口登記表》，用于證明被訴登記行為作出時，涉案宅基地上家庭成員包括李先娥。由于該證據系當事人于本案再審期間取得，且安陽縣人民政府及謝秀平對該證據的真實性、合法性以及與本案的關聯性均不持異議，故本院對該證據予以采納。

　　本院對原審法院查明的事實予以確認。

　　本院再審認為，根據安陽縣辛村鎮謝伍級村民委員會出具的證明，1988年4月29日的《個人建房用地清查登記表》以及戶主為謝德信的《常住人口登記表》所反映的內容，涉案土地原為再審申請人之夫謝德信祖宅。至本案被訴登記行為作出前，涉案宅基地上家庭成員中包括本案再審申請人李先娥。而被訴《集體土地使用證》記載的使用權人卻僅有謝秀平夫婦兩人。安陽縣人民政府在未對謝秀平將涉案房屋登記在自己及丈夫名下是否經過謝德信本人及其他家庭成員的同意，也未對涉案宅基地的權屬來源及家庭戶籍等情況進行必要核實的情況下，為謝秀平頒發被訴集體土地使用證，沒有合理、審慎地履行審查職責，導致被訴頒證行為事實不清。對此，原審法院以宅基地系以戶為單位使用，故被訴頒證行為對再審申請人的合法權益未造成不利影響為主要理由，裁定駁回起訴，實為不當，理由如下：

　　首先，被訴頒證行為并非對再審申請人的合法權益未產生不利影響。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定：”提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織……”第二十五條規定：”行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”據此，是否與被訴行政行為具有利害關系，是否因之受到不利影響，是判斷當事人能否對特定行政行為提起訴訟的重要標準。反觀本案，原審法院依據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款關于農村村民一戶只能擁有一處宅基地的規定，認為宅基地的使用權人應當包括該戶的全部家庭成員，并無不妥。但需要注意的是，《中華人民共和國物權法》第九條規定：”不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力……”第十七條規定：”不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。”這表明在我國，物權登記具有設定物權的效力，而非僅僅對物權進行公示。登記與否，關系到權利人的物權在法律上是否存在，絕非可有可無。正因如此，《土地登記辦法》第十五條規定：”土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。土地登記簿應當載明下列內容：（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；”第十六條規定：”土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。”依據上述規定，農村家庭成員對其以戶為單位所享有的宅基地使用權，亦應當落實在相應的土地登記中。而李先娥作為涉案宅基地的合法使用權人之一，既未取得涉案宅基地使用權證，也未被納入宅基地使用權人的范圍，這就意味著其對涉案土地的使用權在嚴格意義上并未得到法律認可，其相關合法權益在土地的使用、流轉、征收、補償等法律關系中，都將無法得到周延的保護，從而處于不確定的狀態，這本身就是對李先娥合法權利的損害。因此，被訴頒證行為與再審申請人李先娥具有法律上利害關系，其可以作為適格原告提起本案訴訟。

　　其次，糾正被訴頒證行為方能在本案中彰顯物權登記制度的價值。物權登記制度的功能，在于明確物的歸屬，發揮物的效用，保護權利人的物權。這一功能在權利人彼此和睦、關系融洽的情況下，似乎顯得并不十分重要。但在本案中，取得宅基地使用權證的謝秀平與再審申請人李先娥之間存在較大家庭矛盾，以至于不得不通過民事訴訟判定贍養義務的方式，來解決當事人之間的糾紛。即便如此，李先娥也只能依據民事判決，對部分房屋享有居住和使用權，而無法從根本上解決雙方之間的宅基地權屬糾紛。加之后者已于2014年單獨立戶，這些事實使得李先娥因產權登記錯誤可能遭受到的損害，已經或即將變為現實。在此情況下，簡單地告知其屬于家庭成員，故而對宅基地擁有共同使用權，對于理順再審申請人以財產糾紛為集中表現形式的家庭矛盾而言顯然是蒼白無力的。事實上，安陽縣人民政府的不當頒證行為，非但沒有減少矛盾，反而進一步加劇了再審申請人家庭成員之間的隔閡，在給李先娥老人的日常生活帶來諸多不便的同時，還加深了第三人謝秀平與其他姐妹之間的矛盾，使再審申請人的家庭關系雪上加霜。誠信友善是社會主義核心價值觀的重要內容，敬老愛幼是中華民族的傳統美德，本院主觀上希望當事人各方能夠本著上述精神妥善處理家庭糾紛，但如果客觀上無法解決，則宜通過物權登記制度，以”親母女，明算賬”的方式來定紛止爭。唯此，方能彰顯物權登記的制度功能。故而對于被訴登記行為存在的錯誤，應當允許當事人通過訴訟的方式予以解決。

　　最后，從行政審判的目的看，將被訴行為拒之門外，沒有實現行政訴訟應有的監督行政機關依法行政的作用。監督行政機關依法行使行政職權，是國家設立行政訴訟制度的重要初衷。如果依照再審被申請人以及原審法院因法律規定宅基地系以戶為單位使用，故即使沒有進行物權登記，對再審申請人的合法權益亦未造成不利影響，這種以法律推理代替現實狀況，以應然情形否定當事人訴求的邏輯處理類似案件，無異于是在縱容甚至鼓勵農村宅基地登記工作中，對宅基地權屬來源及相應家庭戶籍審核工作的輕視，其結果勢必會架空《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》以及《土地登記辦法》關于土地權利人物權登記的相關規定，使農村宅基地權屬以及以此為核心的社會生活陷入混亂無序，增加農村社會治理的成本。因此，即便原審裁定中關于”包括李先娥在內的每位家庭成員對涉案宅基地均享有使用權”的陳述對保護李先娥合法權益具有一定的作用，但從行政訴訟的目的以及本案的社會效果看，仍不宜以此為由，駁回對被訴登記行為的起訴。

　　至于被申請人提出的自頒證行為作出至本案起訴時，已超過起訴期限的問題，本案起訴時適用的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定：”行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過２年。”本案中，李先娥系因家庭糾紛并導致民事訴訟之后，于2016年3月24日申請查閱涉案宅基地使用權證時，方才得知被訴頒證行為。其于2016年3月25日提起本案訴訟，并未超過起訴期限。

　　綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：

　　一、撤銷河南省安陽市中級人民法院作出的（2016）豫05行初156號行政裁定；

　　二、撤銷河南省高級人民法院作出的（2016）豫行終2363號行政裁定；

　　三、指令河南省安陽市中級人民法院對本案進行審理。

　　審 判 長 閻　巍

　　審 判 員 劉崇理

　　審 判 員 仝　蕾

　　二〇一八年七月二十五日

　　法官助理 盧琨琨

　　書 記 員 馮琦洺

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