根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規(guī)定，收回集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是縣級人民政府。原批準(zhǔn)用地的縣級人民政府只是通過批準(zhǔn)收回的方式對相關(guān)收回行為行使監(jiān)督權(quán)，防止村集體經(jīng)濟(jì)組織違法收回集體土地使用權(quán)侵害集體成員的合法權(quán)益。縣級人民政府以自己名義直接決定收回宅基地使用權(quán)，缺少法律依據(jù)，應(yīng)屬違法。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

　　（2018）最高法行申7562號(hào)

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）閻亮。

　　委托代理人劉俊英。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）太原市小店區(qū)人民政府。

　　法定代表人李衛(wèi)平，該區(qū)人民政府區(qū)長。

　　再審申請人閻亮因訴太原市小店區(qū)人民政府（以下簡稱小店區(qū)政府）土地行政決定一案，不服山西省高級人民法院（2017）晉行終793號(hào)行政判決,向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　山西省太原市中級人民法院一審查明：閻亮居住地太原市小店區(qū)營盤狄村屬于市區(qū)政府確定的城中村，且屬于重點(diǎn)推進(jìn)村。2015年12月22日狄村社區(qū)居委會(huì)向營盤街道辦事處報(bào)告申請收回社區(qū)全體宅基地使用權(quán)，25日營盤街道辦事處向小店區(qū)政府提出303號(hào)收回狄村社區(qū)居民宅基地使用權(quán)的申請報(bào)告。

　　2016年2月23日，小店區(qū)政府作出小店區(qū)政【2016】5號(hào)《關(guān)于收回小店區(qū)營盤街道辦事處狄村社區(qū)全體居民宅基地使用權(quán)的決定》（以下簡稱5號(hào)決定），決定收回狄村社區(qū)全體居民的宅基地使用權(quán)，并注銷宅基地使用權(quán)證；狄村社區(qū)對宅基地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償。

　　同年5月，小店區(qū)政府作出小店區(qū)政【2016】20號(hào)《關(guān)于收回狄村居民集體土地使用權(quán)有關(guān)事宜的批復(fù)》（以下簡稱20號(hào)批復(fù)），同意營盤街道辦事處意見，收回狄村社區(qū)居民的集體土地使用權(quán)，由山西凱狄投資有限公司實(shí)施并對使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。批復(fù)末尾明確：本批復(fù)若與5號(hào)文件有沖突，按本批復(fù)執(zhí)行。

　　另查，山西凱狄投資有限公司成立于2007年11月27日。2010年8月6日小店區(qū)政府107號(hào)函告太原市城改辦，山西凱狄投資有限公司全權(quán)代理狄村社區(qū)居委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，現(xiàn)已備案。

　　山西省太原市中級人民法院一審認(rèn)為：本案審查的行政行為是小店區(qū)政府2016年2月23日作出的5號(hào)決定，該決定內(nèi)容是：收回狄村社區(qū)全體居民的宅基地使用權(quán)，注銷宅基地使用權(quán)證，由狄村社區(qū)對宅基地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償。該收回集體土地使用權(quán)不同于征收土地，故對閻亮請求撤銷或確認(rèn)該5號(hào)決定違法的訴訟請求不予支持。該院判決駁回閻亮的訴訟請求。

　　閻亮不服一審判決，提起上訴。山西省高級人民法院二審另查明：在被訴行政行為作出前，原狄村村民就已經(jīng)整體登記為非農(nóng)業(yè)人口，村委會(huì)改成了社區(qū)居委會(huì)。現(xiàn)狄村社區(qū)基本拆除完畢。2016年2月23日，太原市國土資源局小店分局在政府信息公開答復(fù)中確認(rèn)，狄村集體土地已轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地，市國土資源局的確權(quán)工作已經(jīng)完畢。

　　本案被訴5號(hào)決定的全文是：“營盤街道辦事處狄村社區(qū)居民委員會(huì)及全體居民：為保證我區(qū)營盤街道辦事處狄村社區(qū)城中村改造的順利進(jìn)行，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規(guī)定，現(xiàn)做出如下決定：

　　1、收回狄村社區(qū)全體居民的宅基地使用權(quán)，并注銷宅基地使用權(quán)證。

　　2、狄村社區(qū)按照《太原市小店區(qū)營盤街道辦事處狄村社區(qū)城中村改造拆遷安置補(bǔ)償方案》對上述宅基地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，全體居民應(yīng)自行對宅基地上附著物實(shí)施拆遷。

　　3、如不服本決定，可在接到本決定之日起六十日內(nèi)向太原市人民政府申請復(fù)議或者三個(gè)月內(nèi)向小店區(qū)人民法院提起行政訴訟。復(fù)議或訴訟期間，本決定不停止執(zhí)行。

　　4、在法定期限內(nèi)不申請復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行本決定的，將依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。特此通知。太原市小店區(qū)人民政府”。

　　2016年5月6日，小店區(qū)政府作出20號(hào)批復(fù)，內(nèi)容為：“太原市小店區(qū)營盤街道辦事處：你街辦報(bào)送的《關(guān)于明確收回狄村居民宅基地使用權(quán)問題的請示》已收悉，經(jīng)研究，初步同意你街辦意見，現(xiàn)批復(fù)如下：

　　一、同意收回狄村社區(qū)居民的集體土地使用權(quán)（宅基地使用權(quán)），具體由山西凱狄投資有限公司為主體實(shí)施收回。

　　二、收回狄村居民的集體土地使用權(quán)（宅基地使用權(quán)），由山西凱狄投資有限公司對集體土地使用權(quán)（宅基地使用權(quán)）人進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按《太原市小店區(qū)營盤街道狄村城中村改造拆遷安置補(bǔ)償方案》（下稱《補(bǔ)償方案》）執(zhí)行。

　　三、你街辦須加強(qiáng)對山西凱狄投資有限公司收回土地使用權(quán)及擬定《補(bǔ)償方案》的指導(dǎo)，經(jīng)該公司內(nèi)部民主程序通過后，進(jìn)行實(shí)施收回土地使用權(quán)工作。

　　四、你街辦接文后，速送達(dá)山西凱狄投資有限公司及狄村社區(qū)居民委員會(huì)，并告知相關(guān)居民。集體土地使用權(quán)（宅基地使用權(quán)）人可在知悉本批復(fù)內(nèi)容之日起六十日內(nèi)向太原市人民政府申請復(fù)議或在六個(gè)月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。復(fù)議或訴訟期間，本批復(fù)不停止執(zhí)行。本批復(fù)若與小店區(qū)政〔2016〕5號(hào)文件有沖突的，按本批復(fù)執(zhí)行。特此批復(fù)。太原市小店區(qū)人民政府”。

　　沒有證據(jù)表明該批復(fù)作出后進(jìn)行了公告或通知了閻亮。以上事實(shí)由當(dāng)事人一審提交的證據(jù)及二審?fù)�審筆錄予以佐證。

　　山西省高級人民法院二審認(rèn)為：本案被訴行政行為是小店區(qū)政府作出5號(hào)決定的行為，爭議焦點(diǎn)是該行政行為的合法性。

　　根據(jù)5號(hào)決定和20號(hào)批復(fù)的具體內(nèi)容，批復(fù)從兩個(gè)方面改變了原決定：

　　一是由政府直接決定收回宅基地使用權(quán)變?yōu)橥�意（批�?zhǔn)）街辦關(guān)于收回宅基地使用權(quán)的請示，

　　二是收回工作的實(shí)施、補(bǔ)償主體由狄村社區(qū)變?yōu)閯P狄公司。

　　雖然訴訟中沒有證據(jù)證明20號(hào)批復(fù)已經(jīng)進(jìn)行了公告或通知，但因批復(fù)中明確要求營盤街辦接文后進(jìn)行送達(dá)、告知相關(guān)居民，閻亮亦在訴訟中獲知了批復(fù)的詳細(xì)內(nèi)容，實(shí)際上該批復(fù)已對外發(fā)生了法律效力，影響到了閻亮的權(quán)利義務(wù)。根據(jù)法律規(guī)定，在閻亮不撤訴的情況下，人民法院仍應(yīng)當(dāng)對原行政行為繼續(xù)審查并作出相應(yīng)判決。

　　《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規(guī)定：“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：

　　（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；

　　（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；

　　（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。

　　可見，法律規(guī)定收回集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并非政府，原來批準(zhǔn)用地的政府（如頒發(fā)宅基地使用權(quán)證的區(qū)、縣級人民政府）通過批準(zhǔn)收回的方式對收回行為行使監(jiān)督權(quán)，防止村集體經(jīng)濟(jì)組織違法收回侵害集體成員的合法權(quán)益。本案中，5號(hào)決定以狄村社區(qū)和全體居民為行政相對人，以小店區(qū)政府名義直接決定收回閻亮宅基地使用權(quán)并注銷使用權(quán)證，缺乏法律依據(jù)，該行政行為違法。

　　本案被訴行政行為發(fā)生在太原市××城中村改造的過程中，城中村改造工作有利于提高居民生活質(zhì)量、優(yōu)化社會(huì)管理水平、改善城市形象、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，符合絕大多數(shù)城中村居民的利益，具有社會(huì)公共利益屬性。雖然小店區(qū)政府5號(hào)決定直接將閻亮宅基地使用權(quán)收回并注銷的行為違法，但撤銷該決定會(huì)給城中村改造工作造成負(fù)面影響，造成公共利益的重大損害，故根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，該院依法確認(rèn)被訴行政行為違法但不予撤銷。原判決駁回訴訟請求不當(dāng)，應(yīng)予糾正。判決撤銷山西省太原市中級人民法院作出的（2016）晉01行初52號(hào)行政判決；確認(rèn)小店區(qū)政府作出5號(hào)決定的行政行為違法。

　　閻亮向本院申請?jiān)賹彿Q：二審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤，裁判錯(cuò)誤。二審法院忽視再審申請人的合法權(quán)益，錯(cuò)誤地將5號(hào)決定的制定與太原市××城中村改造活動(dòng)相關(guān)聯(lián)，是過度使用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。確認(rèn)5號(hào)決定違法實(shí)質(zhì)是變相承認(rèn)其法律效力，默認(rèn)對再審申請人合法權(quán)益的持續(xù)性侵害，會(huì)對城中村改造工作造成負(fù)面影響，并且給公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害。請求：1.撤銷二審行政判決；2.撤銷小店區(qū)政府5號(hào)決定；3.訴訟費(fèi)全部由被申請人承擔(dān)。

　　本院經(jīng)審查認(rèn)為：本案的爭議焦點(diǎn)是被申請人作出5號(hào)決定的行政行為是否應(yīng)予以撤銷。

　　根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規(guī)定，收回集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是縣級人民政府。原批準(zhǔn)用地的縣級人民政府只是通過批準(zhǔn)收回的方式對相關(guān)收回行為行使監(jiān)督權(quán)，防止村集體經(jīng)濟(jì)組織違法收回集體土地使用權(quán)侵害集體成員的合法權(quán)益。本案，小店區(qū)政府作出5號(hào)決定，以狄村社區(qū)和全體居民為行政相對人，以小店區(qū)政府的名義決定收回再審申請人的宅基地使用權(quán)并注銷其使用權(quán)證，缺少法律依據(jù)，應(yīng)屬違法。但被訴行政行為發(fā)生在太原市××城中村改造過程中，城中村改造符合絕大多數(shù)城中村居民的利益，具有社會(huì)公共利益屬性，所以小店區(qū)政府作出5號(hào)決定直接將再審申請人宅基地使用權(quán)收回并注銷的行為違法，但撤銷該決定會(huì)給城中村改造工作帶來負(fù)面影響，造成公共利益的重大損害。故根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；…”之規(guī)定，二審法院判決確認(rèn)小店區(qū)政府作出5號(hào)決定違法但未予以撤銷，結(jié)果處理并無不當(dāng)。

　　綜上，再審申請人閻亮的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請人閻亮的再審申請。

　　審 判 長　張志剛

　　審 判 員　仝　蕾

　　審 判 員　劉崇理

　　二〇一八年九月三十日

　　法官助理　郭秀猛

　　書 記 員　王　寧

　　來源：魯法行談