2015年3月24日，山東日照，一處土地開發的房地產項目。 視覺中國 圖

　　據報道，12月23開始的十三屆全國人大常委會第七次會議正在審議土地管理法等17部法律的修正案草案的議案，而土地管理法修訂的重心之一就是集體土地征收制度。

　　從已經公布的土地管理法修正案征求意見稿來看，征地制度主要從三個方面進行修改：一是明確界定土地征收的公共利益，二是進一步規范征地程序，三是完善對被征地農民合理、規范、多元的保障機制。應該說，這三個方面抓住了征地制度改革的重心，是正確的方向。

　　由于集體土地征收涉及重要的利益關系變動，征地引起的行政案件呈現多發狀態，如在2016年最高人民法院行政審判庭（不含立案庭及巡回法庭）受理的3000件行政案件中，就有約18%案件涉及集體土地征收，同時占比近20%的起訴要求行政機關履行法定職責的案件中，因土地征收、房屋拆遷引發的案件也占70%以上，征地案件呈現了社會關注度高，矛盾易激化，息訴難度大，糾紛周期長的特點。

　　從行政審判角度，征地案件則存在原告不知道“告什么”、法院不知道“審什么”的突出問題。2015年5月1日修訂實施的行政訴訟法第十二條規定的行政訴訟受案范圍中，明確增列了“征收、征用及補償決定”，不僅國有土地上房屋征收與補償條例上規定的“房屋征收決定”、“房屋征收補償決定”屬于行政訴訟受案范圍，集體土地征收決定、補償決定也應屬于行政訴訟受案范圍。

　　但是令人吃驚的是，現行土地管理法上并沒有征地決定與補償決定制度，當當事人就是否應該征地問題訴至法院時，不知道該起訴哪一個行政行為，法院也不知道審理哪一個行為。而當征地協議無法簽訂時，現行土地管理法上也沒有一個法律機制確定征地補償，進而導致當事人起訴時，不知道該起訴哪一個主體，法院也因為沒有一個補償決定行為的前期基礎，審理起來很是困難。

　　目前正在審議中的土地管理法修正案，雖然明確界定了征地的公共利益，但是在決定是否征地的問題上卻保留現行土地管理法第四十五條的“征收……土地，由國務院（省、自治區、直轄市人民政府）批準”規定方式。無論是國務院還是省、自治區、直轄市人民政府的征地批準行為，均是以向其請示的下級政府“批復”的方式作出，這種“批復”是一種內部行為，不具有征地決定的外部法律效力，不能等同于征地決定。

　　國務院甚至發文強調征地批復的內部行為屬性，如2015年5月14日，國務院發布國發〔2015〕27號文，決定在前期大幅減少部門非行政許可審批事項的基礎上，再取消49項非行政許可審批事項，將84項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項。在84項調整為政府內部審批的非行政許可審批事項中，第40項為國土資源部行使的“土地征收審查”。

　　國務院發文同時指出：“調整為政府內部審批的事項，不得面向公民、法人和其他社會組織實施審批�！眱炔啃袨榈摹罢鞯嘏鷱汀辈⒎钱a生外部法律效力的“征地決定”。因此，現行土地管理法修改時，亟需在征地批準的內部行為之下，確定一個征地決定制度，以解決行政訴訟過程中爭議是否應該征地時行政相對人不知道告什么，法院不知道審什么的困境，同時回應2015年5月1日修訂施行的行政訴訟法第12條的要求。

　　目前正在審議中的土地管理法修正案，也把征地實踐中一直存在的征地協議明確加入修訂后的第46條，即規定“相關前期工作完成后，市、縣人民政府應當組織有關部門與被征地農民、農村集體經濟組織就補償安置等簽訂協議，測算征地補償安置費用并保證足額到位�！边@是一個在法律上承認通過協商方式推進征地實施的重要變革，是一個重要的進步。但是，如果被征地農民、農村經濟組織與有關部門無法就補償安置簽訂協議時，卻無相應的“補償決定”制度設置，導致安置補償糾紛的遷延不決，也無法解決當前法院審理的難題：當沒有前期協議的安置補償爭議訴至法院時，起訴人往往不知道告什么，法院也很難確定審什么。這一缺乏征地補償決定的土地管理法修正案，也與2015年5月1日修訂施行的《行政訴訟法》第12條將“補償決定”（應包括國有土地上房屋征收補償決定與集體土地征收補償決定）納入行政訴訟受案范圍規定不相適應。

　　正確的修法方向需要準確的法律表達。土地管理法修正案應當改變現行草案缺乏“征地決定、補償決定”的問題，以解決征地審判過程中原告不知道告什么，法院不知道審什么的問題。