2018年2月公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第二十四條第一款指出：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。”

　　這明確賦予了村民委員會(huì)、居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“村（居）委會(huì)”）在履行行政管理職責(zé)時(shí)成為行政訴訟被告的資格地位。然而，在實(shí)踐中，人們對(duì)村（居）委會(huì)之行政訴訟被告資格的認(rèn)定問題有時(shí)存在一些疑惑，不利于訴訟順利進(jìn)行。對(duì)此，本文擬從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)層面作以下辨析。

　　一、村（居）委會(huì)何以具備行政訴訟被告資格

　　村（居）委會(huì)是村民、居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它們之所以能夠成為行政訴訟的被告，并不是因?yàn)樗鼈儽旧韺儆谛姓�機(jī)關(guān)，而是因?yàn)樗鼈冊(cè)谝恍┣闆r下依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，行使了特定的行政管理職權(quán)。

　　既然村（居）委會(huì)是在獲得法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)之后行使行政管理的職權(quán)，作出行政行為，那么當(dāng)事人認(rèn)為，其行為侵害了自己的合法權(quán)益，提起行政訴訟，當(dāng)然應(yīng)以村（居）委會(huì)為被告。

　　這是因?yàn)椋�村（居）委�?huì)在法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)下作出的行為，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的意志，其本身已經(jīng)構(gòu)成國家行政活動(dòng)的一部分，從性質(zhì)上講屬于履行行政管理職責(zé)的行為；也就是說，其行為具有公法意義上的本質(zhì)屬性，是可以訴諸法律、接受司法監(jiān)督和審查的行政行為，具有可訴性。由此可知村（居）委會(huì)具備行政訴訟的被告資格。

　　當(dāng)然，村（居）委會(huì)能構(gòu)成可訴行為的主體，成為行政訴訟的被告，僅限于依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)作出行政行為的情形，并非任何條件下都如此。比如受行政機(jī)關(guān)的委托作出行為，就不構(gòu)成可訴行為的主體，出現(xiàn)糾紛時(shí)是以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。

　　對(duì)此，《行訴解釋》第二十四條第二款已有規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。”

　　就目前的行政實(shí)踐來看，有權(quán)行政機(jī)關(guān)常常會(huì)將自身的職權(quán)依法委托給村（居）委會(huì)行使。例如《武漢市最低生活保障實(shí)施辦法》：“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是審核最低生活保障申請(qǐng)的責(zé)任主體”，“居（村）民委員會(huì)受街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托，可以開展最低生活保障申請(qǐng)的受理、入戶調(diào)查、民主評(píng)議和張榜公示、公布等日常管理、服務(wù)工作。”這樣，如果當(dāng)事人對(duì)受委托的居（村）民委員會(huì)的行為（譬如拒絕受理最低生活保障申請(qǐng)）不服，提起訴訟，那么當(dāng)以委托的街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為被告。

　　二、村（居）委會(huì)實(shí)施無授權(quán)、無委托的行為應(yīng)視情確認(rèn)被告

　　在實(shí)踐中，村（居）委會(huì)行使職權(quán)，有時(shí)沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)也沒有依據(jù)法定程序予以委托，只是采取了指令、暗示等方式。那么村（居）委會(huì)履行相關(guān)職責(zé)后，若發(fā)生訴訟，如何確認(rèn)被告呢？現(xiàn)行的法律、司法解釋對(duì)此沒有明確的規(guī)定，給司法實(shí)踐帶來了一定的困惑。筆者建議從如下兩方面予以確認(rèn)：

　　1.村（居）委會(huì)的行為以行政機(jī)關(guān)作被告

　　分兩種情形：一是村（居）委會(huì)作出的行為，雖然沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也沒有行政機(jī)關(guān)的書面委托，但如果確有證據(jù)能夠證明行政機(jī)關(guān)通過召開動(dòng)員會(huì)、專題會(huì)、布置會(huì)等形式對(duì)該行為作出過明確的指令，且有會(huì)議紀(jì)要或其他形式記載的，則應(yīng)視為行政機(jī)關(guān)的委托行為；若當(dāng)事人對(duì)村（居）委會(huì)作出的行為不服而提起訴訟，可將相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為被告。二是村（居）委會(huì)作出的行為，既沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也沒有行政機(jī)關(guān)通過會(huì)議等形式所作的指令或決議，更沒有書面委托，但有其他足夠的證據(jù)證明該行為屬于行政機(jī)關(guān)的委托行為，則應(yīng)視為行政機(jī)關(guān)作出的行為；在此情形下，若當(dāng)事人對(duì)村(居）委會(huì)作出的行為不服而提起訴訟，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為被告。

　　2.村（居）委會(huì)的行為以其主體自身作被告

　　分兩種情形：

　　第一，如果村（居）委會(huì)作出的行為，既沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也沒有行政機(jī)關(guān)的委托與認(rèn)可，行政機(jī)關(guān)同時(shí)否認(rèn)參與實(shí)施，而村（居）委會(huì)承認(rèn)自己所為，那么一旦引發(fā)訴訟，應(yīng)以村（居）委會(huì)作為被告。《行訴解釋》第二十條規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。”這表明，村（居）委會(huì)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，沒有行政機(jī)關(guān)委托的情況下所實(shí)施的行為，是超出法定授權(quán)范圍的行政行為，其所產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)由村（居）委會(huì)自己承擔(dān)。

　　第二，如果村（居）委會(huì)作出的行為，既沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，又沒有行政機(jī)關(guān)的委托，也無其他證據(jù)證明該行為出自行政機(jī)關(guān)的意思表示，則此行為應(yīng)視為村（居）委會(huì)作出的“事實(shí)行為”。事實(shí)行為，或稱事實(shí)活動(dòng)，是指以某種事實(shí)結(jié)果而不是以法律后果為目的的所有行政措施。如果當(dāng)事人對(duì)居民委員會(huì)作出的此類事實(shí)行為不服而提起訴訟，則應(yīng)以居民委員會(huì)為被告。

　　來源：中國法院報(bào)

　　作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院

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