一、先補償、后拆遷（執行）

　　房屋強拆程序的實施，除應當遵循“無補償則無征收”的原則外，還應當遵循“先補償、后拆遷（執行）”的原則，否則，被拆遷人有權拒絕搬遷，行政機關也不能強制執行。〔13〕換言之，在征收補償工作完成前，仍應保障權利人對被征收房屋的合法占有權益，權利人未獲得安置補償前，不能實施強制拆除。之所以明確“先補償、后拆遷（執行）”原則，根本目的在于保障被拆遷人在房屋被征收拆除后、獲得安置補償前的基本生活或生產經營條件。行政機關在強拆過程中沒有遵循上述程序，其強拆行為應當被確認違法。

　　具體來說，被征收房屋拆遷（執行）前，被拆遷人獲得補償包含兩種情況：

　　一是行政機關與被拆遷人就安置補償達成一致并簽訂補償協議，行政機關開始按照補償協議主動履行相關義務；

　　二是在與被拆遷人達不成協議的情況下，行政機關依據征收補償安置方案依法作出補償決定或補償行為。

　　針對第一種情況，雙方達成補償協議后，被拆遷人主動將房屋交給行政機關處理，行政機關據此采取的拆除行為不屬于強制拆除范疇，該拆除行為的合法性和正當性是基于權利人認可安置補償后的自愿處分行為。

　　針對第二種情況，實踐中存在補償決定遺漏補償事項、補償不到位房屋被強拆的現象，對于當事人提起的補償之訴，法院一般應當撤銷補償決定，并責令行政機關履行補償職責。但是，如果撤銷補償決定嚴重影響征收拆遷進度、損害社會公共利益的，因補償行為屬于授益性行政行為，在不宜撤銷的情況下，也不適用確認違法判決，法院對能夠確定的補償數額和方式可以作出補充判決。這樣處理，既有利于保護被拆遷人的合法權益，又不至于影響到社會公共利益。

　　二、強制執行應當依法進行

　　對國有土地上被征收房屋實施強制拆除，應在完成補償安置工作的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的準許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強拆被征收房屋的權力。即使在被拆遷人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下，行政機關若要實現強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執行。被拆遷人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。只有被拆遷人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在規定期限內又不搬遷的情況下，才能進入強制執行環節，由行政機關申請人民法院強制執行。行政機關在強拆過程中沒有申請法院執行，而是直接自行拆除，抑或沒有給被拆遷人留出復議或訴訟的期限，其強拆行為應當被確認違法。

　　三、強拆方式方法應當合法合理適當

　　行政機關對被征收房屋實施強制執行時，應當注意方式、方法，嚴格按照征收補償工作確定的拆遷范圍實施強拆，不能隨意擴大執行范圍，超范圍拆除；不能規避征收程序，借拆違、危房名義實施強拆；不能實施野蠻強拆，損毀室內財產，侵害被拆遷人的人身財產權。行政機關在強拆過程中有上述情形之一的，其強拆行為應當被確認違法。同時，行政機關在強拆時還要確保室內物品已經得到合理保存處置，制作好財產登記清單，并進行公證，留存執法錄像，避免因處理方式不當造成日后舉證困難。

　　除此之外，實踐中尚有兩種強拆方式值得關注，經常被當事人訴諸法院。一種是，對于未登記建筑的拆除。此種情形，房屋征收部門在征收過程中應當對未經權屬登記的房屋提請有關部門進行認定和處理，結果公示后有異議的，市、縣級人民政府應當進行復核、處理。如果最終結果是違章建筑，應當通過拆違程序依法拆除；如果最終結果是合法建筑，應在完成安置補償之后依法拆除。另一種是，對于門窗等房屋組成部分的拆除。因強拆行為不限于房屋主體結構的拆除，還包括門窗、墻面等房屋組成部分的拆除以及室內財產處置行為，上述行為關系到被拆遷人的人身財產安全，涉及被拆遷人的合法權益。因此，在被征收房屋未依法補償完畢的情況下，行政機關不能以拆除門窗、破壞墻體等方式逼迫搬遷。當事人對此可以提起確認強拆行為違法之訴。

　　四、以協議方式實施拆除

　　1.過渡協議約定拆除。在征收補償過程中，有的行政機關僅與被拆遷人簽訂過渡協議，而未簽到補償協議。過渡協議不同于補償協議，就過渡方式、過渡期限和過渡費用作出的具體安排并不能從根本上保障被拆遷人的安置補償權益，不能替代整體的補償協議，過渡協議中約定的將房屋交由行政機關拆除的內容，必須與明確約定征收補償主要條款的安置補償協議結合后，方可作為行政機關拆除被征收房屋的合法依據。因此，僅就過渡問題簽訂的過渡協議，即使協議中約定拆除房屋的內容，在行政機關完成安置補償工作之前，也不能作為拆除被征收房屋的合法依據。

　　2.收購協議約定拆除。以“協議方式”代替依法進行的“征收拆遷”越來越多地被行政機關所采用，并被最高人民法院裁判理念（汪慧芳案）所接納。建立在平等、自愿、等價、有償基礎上的收購協議，因其在一定層面上有利于提高征收拆遷效率，并有助于通過提高收購價格來對被拆遷人給予更加充分的補償安置，具有現實合理性和可行性。〔14〕行政機關在實施房屋收購、拆除過程中，與被拆遷人簽訂相關協議，對其進行不低于市場評估價格的公平合理補償安置，被拆遷人自愿交出房屋，系雙方意思表示一致的體現，此種方式并不違反法律、法規的禁止性規定。對未達成收購協議的房屋被拆除，在缺乏相關法律規定的前提下，只能通過《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的征收程序來解決。也就是說，未達成收購協議的，行政機關應當及時啟動征收程序，其不及時依法進行征收反而采用不適當拆除方式破壞權利人的居住與經營環境，造成房屋正常使用功能嚴重貶損，依法應當承擔相應的賠償責任。

　　〔13〕參見最高人民法院（2018）最高法行申4205號行政裁定書。

　　〔14〕參見最高人民法院（2018）最高法行申2624號行政裁定書。

　　作者：王海燕  溫貴能，山東高院行政庭

　　本文節選自：《法律適用》2019年第20期

　　原文標題：實務研究：國有土地上被征收房屋強拆案件的司法審查