——以《土地管理法實施條例》第25條第3款及國法〔2011〕35號《通知》為背景

　　冉依依 宋媛玉 張凌雲*

　　內容提要

　　《土地管理法實施條例》第25條第3款及國法〔2011〕35號《通知》施行后，建立了我國集體土地征地補償安置標準爭議裁決制度，但由于缺乏上位法及具體細化規則，該裁決制度在法律適用、裁決機關、裁決范圍、裁決程序等方面存在諸多困惑，亦對人民法院后續司法審查帶來了挑戰。本文通過對最高人民法院及貴州省高級人民法院相關案例的研判，意在厘清裁決案件的審理思路，統一裁判規則，推動集體土地征地補償安置標準爭議裁決制度的健全和完善，切實維護被征收人的合法權益。

　　關鍵詞：補償安置標準爭議 裁決制度 司法審查

　　引    言

　　土地是農民賴以生活的根基，土地制度穩定則民安[1]。近年，因征地引發的糾紛隨著我國城鎮化建設呈現上升趨勢，補償安置標準爭議成為其中典型的核心爭議。但集體土地征收與補償是典型的多階段、多步驟、多程序行為，其行政主體多元、行政過程多階、行為形式多樣、法律規定眾多、利益關系多重，加之補償安置標準爭議法律規定籠統，缺乏上位法及具體細化規則，復議程序與裁決程序混同，導致補償安置標準爭議裁決及司法審查法律適用的困擾。本文結合原國務院法制辦及各省市出臺的裁決辦法、最高人民法院及我省相關裁判，對補償安置標準爭議裁決制度的現狀、裁決實踐與司法實踐之惑進行了分析梳理。在此基礎上，探索研究了國法〔2011〕35號《通知》背景下集體土地征地補償安置標準爭議裁決案件的界定規則，以期為司法實踐提供參考。

　　一、集體土地征地補償安置標準爭議裁決制度的背景

　　1999年1月1日起施行的《土地管理法實施條例》第25條第3款之規定[2],從行政法規層面創設了我國集體土地征地補償安置標準（以下簡稱“補償安置標準”）爭議裁決制度，意義重大。一方面,隨著我國城市化的進程，農村土地價格一路走高，在征地中因補償安置引發的爭議也呈現高發態勢[3]，其中大部分是對補償安置標準不服引起的。該裁決制度的創新，對于及時、妥善解決爭議和保護國家財產、維護被征收人合法權益大有裨益;另一方面，該裁決制度的建立，明確了就補償安置標準爭議司法權與行政權的界限，即對該類爭議先裁決，之后方可向人民法院提起訴訟。也就意味著《土地管理法實施條例》第25條第3款施行后，就補償安置標準爭議問題，協調和裁決成為當事人權益救濟的必經渠道，其重要性不言而喻。從上述實施條例的規定來看，裁決機關為批準征用土地的人民政府，在現行法律體系下為省級人民政府或國務院[4]，有利于在省級或國家級層面統籌性地把握補償安置標準設立問題。但在實踐中，地方經濟發展具有一定差距和特色，裁決案件集中到省級人民政府和國務院，不利于因地制宜的確定標準，亦因裁決機關層級過高而導致裁決效率低下，不利于及時維護被征收人的正當權益。基于這一點，2011年5月18日原國務院法制辦公室作出國法〔2011〕35號《通知》[5]，其中有兩個較為明顯的變化：一是將原本應當由省級人民政府或者國務院行使的裁決職權交由批準補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府行使；二是將裁決范圍由“補償標準”爭議衍生到“對征地補償、安置方案不服要求裁決”。雖《土地管理法實施條例》創設了補償安置標準爭議裁決制度，但在裁決機關、裁決程序、裁決范圍等方面仍存在許多不明之處；特別是在國法〔2011〕35號《通知》施行之后，裁決程序與復議程序的混同與區別，給人民法院司法審查帶來諸多困惑。行政審判亟待對補償安置標準爭議裁決案件厘清思路、統一裁判規則，推動補償安置標準爭議裁決制度的健全和完善，切實維護被征收人的合法權益。

        二、補償安置標準爭議裁決制度的現狀

　　《土地管理法實施條例》施行后，2001年原國土資源部開始在湖南、安徽、重慶進行試點，在試點工作的基礎上，于2006年出臺文件在全國范圍內推廣[6]，之后約有十五個省市分別根據本地區具體實際，制定了適應本地區現實情況的土地征收爭議裁決的詳細實施辦法[7]。

　　（一）國法〔2011〕35號《通知》施行前，地方補償安置標準爭議裁決制度的現狀

　　如表1所示，目前有湖南、安徽、山東、江西、江蘇、海南等十五個省市已通過地方政府規章或規范性文件建立補償安置標準爭議裁決制度。

　　貴州省目前尚未正式出臺關于補償安置標準爭議裁決的具體辦法。2016年前，在此類裁決案件相對稀少的情況下，貴州省實踐中的做法為由省政府裁決，國土資源行政主管部門具體承辦。

　　在已建立補償安置標準爭議裁決制度的十五個省市中，筆者選取了較具代表性的天津、山東、湖南的裁決辦法，從裁決機關、裁決范圍、申請人、協調前置、申請協調的期限、申請裁決期限、裁決期限、不服裁決救濟途徑方面進行圖示對比。

　　從上表可以看出，各省裁決辦法基本都對裁決機關、協調前置、期限、范圍、申請人以及救濟途徑做了規定，但具體規定又各有差異。例如，關于申請人，湖南省[8]規定為被征地的農村經濟組織，而山東省[9]則單獨規定由所有權人提出對青苗、地上附著物補償標準爭議的裁決申請。再比如，關于不服裁決救濟途徑，天津市[10]規定可提起復議或訴訟，而湖南省規定的救濟途徑僅為訴訟。又比如，三地均以收到協調結果告知書之日起15日或30日作為提出裁決的期限，超期不予受理。但山東省、湖南省還規定了若補償安置方案公告未告知期限，自公告發布之日起滿一年提出申請的不予受理。各地差異性規定對《土地管理法實施條例》第25條第3款在全國范圍的統一施行帶來了障礙。

　　（二）國法〔2011〕35號《通知》施行后，地方補償安置標準爭議復議代裁決情況

　　國法〔2011〕35號《通知》施行后，全國范圍內明確出臺補償安置標準爭議復議代裁決規定的主要是安徽省。2012年4月，安徽省人民政府法制辦公室、安徽省國土資源廳聯合發布皖府法〔2012〕75號文件[11]，轉發國法〔2011〕35號《通知》，將國法〔2011〕35號《通知》的精神傾向于理解為復議程序完全取代補償安置標準爭議的裁決制度。

　　2016年后，貴州省亦遵照國法〔2011〕35號《通知》的規定，以發送告知書的形式，告知向省政府申請裁決的被征地集體經濟組織或農民向批準補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府申請裁決。但亦并未形成明確的指導文件，對協調前置、裁決期限、申請人、裁決范圍等尚無明確統一的規定。

　　三、國法〔2011〕35號《通知》施行后，復議代裁決制度之困惑

　　雖然各省市按原國土資源部要求建立了補償安置標準爭議裁決辦法，對協調機關、裁決機關、申請人、期限、裁決決定等均做了較為詳細的規定，一定程度上推進了補償安置標準爭議裁決制度的建立與發展。但是，一方面該裁決制度并沒有在全國廣泛建立，尚缺乏細化的上位法規則；另一方面國法〔2011〕35號《通知》與《土地管理法實施條例》第25條第3款在裁決機關（復議機關）、裁決范圍方面的規定不完全相同，且國法〔2011〕35號《通知》在是否以行政復議完全取代該類裁決方面未能給予明確的界定，關于對裁決決定不服能否再行申請行政復議以及裁決期限與復議期限競合選擇的問題，尚屬空白，既讓裁決機關（復議機關）充滿困惑，亦為人民法院后續對該類問題的司法審查帶來了較大挑戰。

　　（一）裁決實踐之惑

　　在裁決實踐中，亦存在裁決機關（復議機關）對下列問題的不同認識。

　　1.關于法律適用的問題

　　一種觀點認為，《土地管理法實施條例》系行政法規，而國法〔2011〕35號《通知》系規范性文件，其將《土地管理法實施條例》規定的省級人民政府或者國務院的職權交由批準補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府行使，屬于違反上位法規定，應對該《通知》不予適用；另一種觀點認為，國法〔2011〕35號《通知》系原國務院法制辦對國務院出臺的《土地管理法實施條例》第25條第3款的解釋和落實，應予以參照適用。

　　2.關于裁決范圍的問題

　　關于裁決范圍，兩份文件的規定亦不完全相同。雖“補償標準”與“征地補償、安置方案”之間具有緊密聯系，但二者在用語及具體內涵上的可能性差異導致現實中出現對裁決范圍認識不一、理解混亂、適用隨意等現象。一種觀點認為，國法〔2011〕35號《通知》系對《土地管理法實施條例》的進一步解釋和落實，行政復議取代裁決的范圍應當同時包括當事人對補償標準或者補償安置方案不服提起的行政爭議。另一種觀點則認為，依據上述《通知》的規定，僅對“征地補償、安置方案”爭議，由行政復議代裁決，對“補償標準”不服，仍需依照《土地管理法實施條例》的規定由批準征地的人民政府裁決。

　　3. 關于裁決程序是否依照復議程序的問題

　　對國法〔2011〕35號《通知》關于裁決機關和程序的理解，一種意見認為，是一種行政權力的下放[12]，而非意味著以行政復議程序完全取代裁決程序；另一種意見認為，應理解為系以行政復議程序完全取代裁決程序，申請裁決期限、裁決程序、裁決方式以及不服裁決決定的救濟渠道等，均應按照行政復議法律、法規施行。

　　4. 關于協調是否為裁決前置程序的問題

　　一種觀點認為，依照《土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，協調是裁決的前置程序，即便在國法〔2011〕35號《通知》語境下，雖以復議程序取代裁決程序，被征收人亦應當先提請協調方能提起裁決（復議）。另一種觀點認為，現有法律、法規并未規定申請行政復議需前置程序，在裁決程序已被復議程序取代的前提下，裁決機關（復議機關）不得以協調系前置程序為由對未經協調的裁決申請不予受理。

　　5.對于申請協調、裁決期限的問題

　　一種觀點認為，《土地管理法實施條例》未予補償安置標準爭議協調與裁決期限以限定，如產生爭議，當事人可隨時向裁決機關（復議機關）申請協調、裁決，對自身權益進行救濟，其何時知曉征收補償標準或補償安置方案均不構成超過申請期限，亦不存在主張權益的最長期限。另一種觀點認為，如依據行政復議法律、法規的規定，當事人知道協調不成，即應當按照復議期限申請裁決（復議），從其知道或應當知道征收公告中包含的補償標準、補償安置方案之日起起算，亦存在提起申請裁決（復議）的最長期限，從維護行政秩序穩定的角度，即便《土地管理法實施條例》沒有明確規定，亦不應賦予當事人主張權益的無限期間。

　　6.對于不服裁決救濟渠道的問題

　　一種意見認為，若按照國法〔2011〕35號《通知》的規定，依據行政復議法律、法規進行裁決，裁決決定的性質實為復議決定，對該決定不服，只能通過行政訴訟途徑救濟，不能二次復議。另一種觀點認為，行政復議與裁決系兩種爭議解決途徑，二者有本質上的區別，對裁決結果不服可以依法提起行政復議或行政訴訟，在缺乏上位法規定的情況下，不能因為以規范性文件創設的規定作為“付諸實施”的依據而剝奪當事人對裁決結果申請行政復議的救濟渠道[13]，亦不利于矛盾在行政機關內部先行解決。

　　（二）司法實踐之惑

　　關于上述裁決實踐之惑，裁決機關（復議機關）尚可在其裁量權范圍內對前述規定進行理解適用。而對上述問題的認識和不同觀點直接決定人民法院對該類裁決案件受理條件及審查方式的重大區別，為人民法院司法審查帶來的挑戰尤為巨大。

　　1.關于法律適用的問題

　　是否參照國法〔2011〕35號《通知》，認可裁決機關的下放，涉及對批準補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府是否具有進行裁決法定職權的不同認識。如不認可，則屬于超越法定職權，無論其作出裁決的程序及內容是否合法，人民法院應當依法予以確認無效、違法或者撤銷。

　　2.關于裁決范圍的問題

　　是否參照國法〔2011〕35號《通知》，將裁決范圍從“補償標準”衍生到“補償、安置方案”，進而將補償標準爭議和補償安置方案爭議合一處理[14]，亦決定人民法院對該類案件的受理條件。如認定裁決范圍僅為《土地管理法實施條例》規定的補償標準，則人民法院無權以補償安置方案未經協調、裁決不符合行政訴訟案件受理條件裁定駁回起訴。

　　3. 關于裁決程序是否依照復議程序的問題

　　是否將國法〔2011〕35號《通知》的內容，理解為不僅包含了裁決機關的下放，亦是意味著以行政復議程序完全取代裁決程序，決定人民法院對裁決程序審查強度及適用的法律、法規的不同，如理解為復議程序取代裁決程序，則行政機關在受理、審查、作出決定、送達等程序上是否依照行政復議法律、法規的規定，當然成為人民法院審查程序合法的內容。如堅持認為裁決程序不同于復議程序[15]，僅是裁決機關的下放，則可能對裁決決定僅適用正當程序規則予以審查。

　　4. 關于協調是否為裁決前置程序的問題

　　如認為協調不成方能提請裁決，則協調程序成為裁決程序的前置性條件，行政機關以當事人未經協調為由拒絕裁決，人民法院應當予以支持；當事人如未經協調，直接訴請行政機關不履行裁決法定職責，應當不予支持。

　　5.對于申請協調、裁決期限的問題

　　如參照適用國法〔2011〕35號《通知》，將其理解為復議程序取代裁決程序，則協調不成，應當以其知道協調不成時間為起算點，人民法院應對行政機關逾期申請裁決不予受理的決定予以支持。另，國法〔2011〕35號《通知》雖對申請協調時間沒有做出明確規定，是否亦應參照行政復議法律、法規規定設立一個合理期限。第三，人民法院是否尊重部分省市自行設立的最長保護期限，例如山東省、湖南省裁決辦法中就補償安置方案公告未告知期限的情況，規定了自公告發布之日起滿一年的最長保護期限。

　　6.對于裁決不服救濟渠道的問題

　　如將國法〔2011〕35號《通知》的規定理解為以復議代裁決，將裁決決定定性為復議決定，則基于一次復議的原則，對該決定不服，省級人民政府拒絕對批準補償安置方案的市、縣人民政府的上一級地方人民政府作出的決定再行復議，對當事人的復議申請不予受理，人民法院應當予以支持。如將其定性為與復議決定性質不同的裁決決定，則省級人民政府不予受理其不服裁決決定的行政復議申請屬于行政不作為，應當責令其依法予以受理。

　　四、厘清：國法〔2011〕35號《通知》語境下補償安置裁決案件的界定規則

　　2016年——2018年，我省各級人民法院共受理補償安置標準爭議類行政一審案件分為8件、34件、253件。其中裁定駁回起訴143件，占比49.82%；判決駁回訴訟請求3件，占比1.04%；撤訴134件，占比46.69%;判決履行法定職責7件，占比2.43%。從近幾年數據來看，呈現三個趨勢：一是案件數逐年攀升；二是審理案件的結案理由多為程序性事由，其中以不符合行政訴訟的受理條件導致駁回起訴的案件占比較大；三是經法院組織協調或自行達成庭外和解的撤訴率相對較高。在司法實踐中，通過對上述案件的審理、研判，對該類案件的處理理念、原則及具體規則的把握，亦積累了一定經驗。

　　（一）總體理念和原則

　　1.以行政先行處理為原則，對補償標準、補償安置方案不服應先行申請裁決，而行政訴訟的受案范圍只限于當事人針對該裁決不服的訴請方可進入行政訴訟。回歸《土地管理法實施條例》第25條第3款及國法〔2011〕35號《通知》立法本意，基于司法自限原則，對裁決前置的補償標準及補償安置方案爭議類案件，當事人向人民法院起訴但未經行政機關先行裁決的，人民法院不予受理，但應向當事人釋明需向有權機關申請裁決，待有權機關作出相應裁決決定后，對該裁決決定不服的當事人方可向人民法院提起行政訴訟。最高人民法院（2018）最高法行申字1824號行政裁定書就王某某等訴莆田市人民政府征地補償安置一案裁判要旨亦明確：先行裁決（復議）是對補償安置方案不服的救濟途徑，其直接提起訴訟的不予受理。

　　2.以實體審查為重點，嚴格把握集體土地征地補償、補償安置方案裁決的司法審查標準，切實保護被征收人的合法權益

　　對經先行裁決，屬于人民法院行政訴訟受案范圍的案件，應加強對補償安置標準爭議裁決實體處理的合法性審查，一方面，要審慎依照《中華人民共和國土地管理法》等相關法律、法規、規章及規范性文件，使得被征收人得到應有的補償安置，避免因征收而造成原有生產生活水平的降低；另一方面，又要嚴格審查是否已充分保障被征收人依據補償安置方案全面補償安置到位。鑒于對該類案件實體審查規則標準較為成熟，實踐中爭議不大，本文對此問題不做進一步的論述。

　　（二）具體規則的構建

　　1.法律適用及裁決機關（復議機關）問題

　　就國法〔2011〕35號《通知》是否參照適用的問題，江必新主編的《<最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定>理解適用》一書已有闡述。[16]在人民法院司法審查實踐中，亦傾向于尊重國法〔2011〕35號《通知》對裁決機關（復議機關）的規定，故，批準征地的省級人民政府、國務院不再是應當履行裁決法定職責的主體，該主體資格轉由批準補償安置方案的市、縣人民政府的上一級地方人民政府承擔，針對要求批準征地的省級人民政府及國務院履行相應裁決職責的訴請應不予支持[17]。以貴州省高級人民法院（2019）黔行終652號陸某某訴貴州省人民政府不履行土地資源行政管理裁決法定職責二審案件為例，該案參照國法〔2011〕35號《通知》的規定，貴州省人民政府無本案中陸某某申請補償安置標準爭議裁決的法定職權，依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十三條第二款[18]的規定，維持了一審法院駁回陸某某起訴的裁定。

　　2.訴訟請求識別的問題

　　實際司法操作中，當事人就補償標準、補償安置方案不服尋求人民法院救濟，其訴請不可能表現為單一形式，例如對補償公告不服、對補償安置的對象不服、對面積認定及補償金額的分配不服。人民法院在審理過程中，應當依法釋明，準確識別所審理的訴訟請求是否符合《土地管理法實施條例》第25條第3款及國法〔2011〕35號《通知》限定的補償標準、補償安置方案爭議，是否應當受理及如何進行審查。第一，參照最高人民法院（2016）黔高法申1761號行政裁定書要旨，如當事人訴請表現為征地補償公告，但實為對征收補償標準提出異議，可以正確方式引導當事人走協調、裁決的救濟途徑，如其直接針對公告提起訴訟，一般也不予受理；第二，參照最高人民法院（2018）最高法行申1715號行政裁定書要旨，當事人認為涉案征收補償安置方案對“出嫁女”有歧視性規定，將其認定為“多戶女”剝奪其合法村民資格，其實質仍是對補償標準不服，屬于政府先行裁決事項；第三、要正確區分補償安置行為爭議及標準爭議。補償安置行為爭議針對的一般是土地管理部門依照補償安置方案確定的補償安置標準對被征地集體經濟組織或者農民作出的補償安置行為，主要包括對具體補償金額計算、對被征地面積測量核定及其他有關補償安置事項的爭議等。故人民法院在對此類案件進行審理的過程中，要區分補償安置標準爭議和補償安置行為爭議，根據或參照相關法律、法規及規范性文件的規定，結合案件的實際情況進行審理[19]。

　　3.協調是否是前置程序的問題

　　依據《土地管理法實施條例》第25條第3款，協調不成，方可申請裁決。國土資發〔2006〕133 號通知亦規定協調是裁決的必經程序[20]。落實到各省市，其出臺的裁決辦法中亦將協調設置為裁決的必要程序。此種方式有利于基層政府分析爭議糾紛產生原因并及時作出調整，使矛盾化解到基層，其作為前置程序具有客觀必要性。因此亦是司法審查案件受理條件之一。如當事人未經協調，逕行申請裁決，裁決機關（復議機關）不予受理的，人民法院應予支持；當事人未對其已經協調程序承擔相應的舉證責任，向人民法院提起訴訟請求履行裁決的法定職責的，法院不予支持該訴請。如趙某某向貴陽市人民政府申請補償安置爭議裁決案中，其主張于2018年4月申請協調，但至今未組織協調，故而申請裁決。貴陽市人民政府于2018年10月作出筑府行裁不字（2018）第1號《行政裁決不予受理決定書》，以“根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款……從申請人提交的材料以及本機關依職權調取的材料來看，截止2018年10 月17 日，無證據表明本案已經過協調，也不存在協調不成的情形，申請人逕行向本機關申請裁決沒有依據，不符合上述規定”為由，決定：對申請人的裁決申請不予受理。又如莫某某等33人訴貴州省黔南布依族苗族自治州人民政府撤銷征收補償安置方案一案中，貴州省高級人民法院在（2016）黔行終613號裁定書中認定“本案無證據證明上訴人莫某某等33人已經向有關政府申請協調和裁決，而直接向人民法院起訴的，不在行政訴訟的受案范圍內，人民法院裁定不予受理正確。”

　　4.對裁決的程序審查標準問題

　　最高人民法院（2018）最高法行申字1715號馮某訴襄陽市人民政府行政復議一案中，對于裁決程序問題,作出如下認定：“對于該裁決問題，雖然依據國法〔2011〕35號《通知》的規定，可以通過復議程序一并解決。但是，由于該規定效力實踐當中各地落實情況不一致，不宜作硬性規定。”

　　申請協調的期限、協調不成后申請裁決的期限、裁決審理期限、裁決作出方式等均涉及裁決程序設置問題，屬于人民法院對裁決進行依法審查的范圍，其核心在于明確司法審查的標準問題。對裁決程序的審查標準問題關鍵在于司法審查的強度不同，較為嚴格的司法審查標準是以行政復議法律、法規的程序要求進行審查；其次為以參照各省市制定的程序細則為審查標準；當相關程序缺失或無依據可循時，人民法院可將參照正當程序原則作為司法審查的標準。故，在上位法沒有規定的情況下，就征地補償標準、補償安置方案等裁決案件程序司法審查強度的選擇應當尊重司法規律，因地制宜，循序漸進。在現階段，一律要求各省法院均按照行政復議法律、法規程序要求進行審查的條件尚不成熟，人民法院可以參照地方政府關于補償安置標準爭議裁決程序規定予以審查，同時亦應當符合正當程序原則。在審查程序標準的把握上，既要保護被征收人的合法權益，又要兼顧裁決機關（復議機關）依法、及時裁決的現實需要。

　　5.對于裁決救濟渠道的問題

　　關于補償安置標準爭議裁決的救濟渠道問題，對于裁決屬于行政訴訟受案范圍司法實踐中并無爭議。但各地對于適用國法〔2011〕35號《通知》作出的裁決能否再行復議的問題存在不同做法。例如天津市裁決辦法規定，不服裁決決定的救濟渠道包括行政復議或行政訴訟，而湖南省則僅規定了行政訴訟的救濟方式。

　　就此問題，從法律理論上，就此類裁決如何判定其性質的問題，若將裁決定義為一單獨的征地類糾紛解決制度，根據具體行政行為是“行政主體在行政管理活動中基于其行政職權或行政職責所實施的，能直接影響特定相對乙方權利義務的作為或者不作為行為”[21]的定義，從其裁決行為自身來看，若將其視為一種具體行政行為，則行政復議或行政訴訟都可為其選擇的救濟途徑。若將裁決視為行政復議，具體行政行為則是征地補償安置行為本身，對其不服所進行的裁決從性質上來說就是行政復議[22]，則只能提起行政訴訟。從實踐層面，各省的做法各有利弊。如認可可以再行復議，有利于在行政程序中解決矛盾，亦可能造成行政程序的拖沓和空轉。如僅賦予直接起訴的救濟渠道，亦可能剝奪了當事人在原裁決模式下本可申請行政復議的救濟渠道。在上位法缺乏明確規定的情形下，筆者認為應最大程度尊重當事人的選擇權。

　　6.對裁決不服的起訴期限問題

　　結合前文所論，補償安置標準爭議裁決的定性尚未有統一定論，為人民法院此類案件司法審查中起訴期限的認定帶來困難。僅針對裁決行為自身來看，若將補償安置標準爭議裁決定性為一具體行政行為，則應依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條[23]及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十四條[24]之規定，計算6個月的起訴期限。

　　若將補償安置標準爭議裁決定性為行政復議，則應依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條[25]之規定，計算15日的起訴期限。

　　筆者認為，在沒有上位法規范和授權性規定，以及國法〔2011〕35號《通知》對是否直接以復議制度取代裁決制度規定不明的情況下，出于更好地讓當事人行使相應訴權的目的，六個月的起訴期限較十五日的起訴期限具備更多的合理空間。

　　綜上，國法〔2011〕35號《通知》施行后，為《土地管理法實施條例》第25條第3款規定的補償安置標準爭議的先行裁決帶來了更多的操作可行性和可預見性，亦給司法實踐帶來很多的困惑和難題，在立法機關尚未對上述問題予以明確的情況下，為實質化解補償安置標準爭議，使得被征地集體經濟組織和農民能夠獲得切實且合乎情理的補償，人民法院可根據不同案件的不同情況，綜合運用法律原理及司法規則，對該類補償安置標準爭議案件予以審查，做到對裁決機關（復議機關）依法行政的有力監督，使得被征收人的合法權益得到最大限度的保護。

　　注釋

　　*作者簡介：冉依依，貴州省高級人民法院行政庭審判員，法學博士；宋媛玉、張凌雲，貴州省高級人民法院法官助理。

　　[1]江必新：《<最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定>理解與適用》，中國法制出版社2012年11月版，第1頁。

　　[2]《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。

　　[3]富新梅：《征地補償安置爭議裁決制度的分析思考》，載《新疆社科論壇》2018年第4期。

　　[4]《中華人民共和國土地管理法》第四十五條第一款、第二款規定：征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

　　[5]國法〔2011〕35號《關于依法做好征地補償安置標準爭議行政復議工作的通知》規定：被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。

　　[6]《關于加快推進征地補償安置標準爭議協調裁決制度的通知》：各地要按照本通知的要求，切實做好推行征地補償安置標準爭議協調裁決制度的各項工作，確保2006年底前，征地補償安置標準爭議協調裁決制度在全國省級國土資源管理部門全面到位。

　　[7]宋佳：《土地征收糾紛解決制度研究》，2013年5月。

　　[8] 湖南省國土資源廳：《湖南省征地補償標準爭議案件裁決辦法》，2001年。

　　[9] 山東省人民政府辦公廳：《山東省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》，2007年。

　　[10] 天津市人民政府：《天津市征地補償安置標準爭議協調裁決規定》，2006年。

　　[11]《安徽省法制辦公室、安徽省國土廳轉發國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置標準爭議行政復議工作的通知》規定：行政復議機關要嚴格按照行政復議法律規定，辦理征地補償安置標準爭議行政復議案件”，“案件受理后，行政復議機關應當組織申請人與市、縣人民政府就征地補償安置標準爭議進行調解，亦可由申請人與市、縣人民政府就征地補償安置標準爭議進行和解”，“省政府不再進行裁決。”

　　[12]江必新主編：《＜最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定＞理解適用》，中國法制出版社2012年11月版，第127頁。

　　[13]徐鍵：《論多階段行政行為中前階段行為的可訴性》，載于《行政法學研究》2017年版。

　　[14]耿寶建，殷勤：《集體土地征收與補償過程中可訴行政行為的判定與審查—兼談<土地管理法>修改建議》，載《法律適用》2019年第1期。

　　[15] 江必新主編：《＜最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定＞理解適用》，中國法制出版社2012年11月版，第127頁。

　　[16]《<最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定>理解適用》闡述：《通知》將原本應當由省級人民政府或者國務院行使的職權交由批準征地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府行使，實質是一種行政權力的下放。……對此權利下放行為，人民法院應當予以必要的尊重。

　　[17]黃瑤：《二元制下集體土地房屋征收補償法治化研究--基于貴州省180件集體土地行政案件的分析》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2016年9月版。

　　[18]最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十三條第二款：人民法院經審理認為原告所請求履行的法定職責或者給付義務明顯不屬于行政機關權限范圍的，可以裁定駁回起訴。

　　[19]耿寶建：《國有土地上房屋征收與補償的十個具體問題》，載《法律適用》2017年第9期。

　　[20]《關于加快推進征補償安置爭議協調裁決制度的通知》（國土資發〔2006〕133 號）規定：在征地補償安置標準爭議協調裁決制度的程序設定上，亦明確首先必須貫徹協調前置、重在協調的原則。

　　[21]王連昌主編：《行政法學》，第150頁，中國政法大學出版社1999年8月第1版。

　　[22]蔡霞，朱嶸：《征地補償標準爭議行政裁決的司法審查》，載《人民司法》，2010年第16期。

　　[23]《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。

　　[24]《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十四條：行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規定。

　　[25]《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條：公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。