《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條：

　　征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋�在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ小⒖h人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。

　　在上述條規(guī)定中分別出現(xiàn)了征收土地方案、征地補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為此，需要將征收土地方案、征地補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的概念及相互之間的關(guān)系厘清。

　　一、征收土地方案與征地補(bǔ)償安置方案的關(guān)系

　　土地管理法第五章規(guī)定了建設(shè)用地的取得方式，建設(shè)用地的土地來源既可以是國有土地，也可以來源于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。根據(jù)用地性質(zhì)和建設(shè)項(xiàng)目占用土地不同，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限分別由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府行使批準(zhǔn)權(quán)。土地管理法第四十六條和第四十八條規(guī)定了“兩公告”即征地批準(zhǔn)后，由縣級以上人民政府征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告。土地管理法實(shí)施條例第五章建設(shè)用地一章進(jìn)一步細(xì)化了市、縣人民政府報(bào)批征地時(shí)，需要提交的材料之一就是征收土地方案，征收土地方案經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施。

　　征收土地方案的具體內(nèi)容是如何規(guī)定的？

　　根據(jù)原國土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第十一條第三款細(xì)化了征收土地方案的具體內(nèi)容，征收土地方案，應(yīng)當(dāng)包括征收土地的范圍、種類、面積、權(quán)屬，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，需要安置人員的安置途徑等。

　　第十五條第一款規(guī)定了有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府對征收土地方案的審查標(biāo)準(zhǔn)，即（一）被征收土地界址、地類，面積清楚、權(quán)屬無爭議；（二）被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合法律、法規(guī)規(guī)定；（三）被征收土地上需要安置人員的安置途徑切實(shí)可行。

　　征收土地方案經(jīng)土地批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案。對擬定的征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行公告，征求意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市縣人民政府批準(zhǔn)后，由土地主管部門組織實(shí)施。

　　對征地補(bǔ)償、安置方案的公告程序，適用原國土資源部《征收土地公告辦法》規(guī)定的程序。

　　該公告辦法第八條—第十一條規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案的公告程序，如第八條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

　　（一）本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；

　　（二）土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；

　　（三）安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；

　　（四）地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；

　　（五）農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；

　　（六）其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。

　　第十條第二款規(guī)定：“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具被征收地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況.....征地補(bǔ)償、安置方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由有關(guān)市、縣人民政府土地主管部門組織實(shí)施”。

　　根據(jù)以上土地管理法及實(shí)施條例、原國土資源部的部門規(guī)章對征地補(bǔ)償安置規(guī)定的梳理，不難看出，征收土地方案具有土地批準(zhǔn)權(quán)的人民政府作出批準(zhǔn)土地征收的審查內(nèi)容之一，經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案在行政法上屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部批準(zhǔn)行為，不具有對外效力，屬于內(nèi)部行政行為。

　　征收土地方案要對外發(fā)生法律效力，需要當(dāng)?shù)赝恋匦姓�主管部門根據(jù)實(shí)際征地和被征收人實(shí)際情況，將征收土地方案轉(zhuǎn)換為征地補(bǔ)償、安置方案，由被征收土地所在地的市、縣人民政府批準(zhǔn)。

　　可見，對被征收人產(chǎn)生法律效力的是經(jīng)市、縣級人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案。可以得出結(jié)論：征收土地方案是具有征地批準(zhǔn)權(quán)的人民政府作出的內(nèi)部行政行為；征地補(bǔ)償、安置方案是被征收土地所在地的市、縣人民政府經(jīng)批準(zhǔn)生效的行政行為，直接對被征收人產(chǎn)生法律效力。作為被征收人如果對征收補(bǔ)償結(jié)果不服，其權(quán)利救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)是對征地補(bǔ)償、安置方案請求復(fù)議或者裁決，而不能對征收土地方案請求復(fù)議或者司法審查。

　　二、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征收土地方案、征地補(bǔ)償安置方案的關(guān)系

　　土地管理法實(shí)施條例第二十五條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議，到底該如何理解？根據(jù)土地管理法實(shí)施條例的上下文解釋，結(jié)合土地管理法第四十七條規(guī)定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以理解此處的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)該指的是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和房屋及地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的概括性規(guī)定在土地管理法第四十七條，該條規(guī)定了征地補(bǔ)償原則是按照被征收土地的原用途補(bǔ)償。分為耕地補(bǔ)償和非耕地補(bǔ)償。

　　耕地補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

　　耕地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)：該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。

　　耕地安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)：

　　先確定需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)；

　　再按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算（即核定被征收人的征收耕地?cái)?shù)量）；

　　再按照該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍計(jì)算安置補(bǔ)助費(fèi)。

　　對于非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照耕地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

　　無論是耕地還是非耕地的地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。該條第六款和第七款對補(bǔ)償過低的，不能保證農(nóng)民原有生活水平不降低的要求，賦予了省、自治區(qū)、直轄市人民政府僅對安置補(bǔ)助費(fèi)具有調(diào)節(jié)權(quán)；國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)有調(diào)節(jié)權(quán)。

　　土地管理法對土地補(bǔ)償確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是被征收土地的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。但是如何確定年產(chǎn)值，無論是土地管理法還是土地管理法實(shí)施條例均沒有明確規(guī)定，不便于具體實(shí)踐操作。

　　原國土資源部為了貫徹《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，就完善征地補(bǔ)償安置制度，于2004年11月3日下發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）[4]，該意見從四個(gè)方面提出指導(dǎo)意見，主要涉及的是關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)于被征地農(nóng)民安置途徑、關(guān)于征地工作程序和征地監(jiān)管。

　　與本文有關(guān)的主要是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，細(xì)化了統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂、統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定、征地區(qū)片綜合地價(jià)的制訂、土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)目的是為征地補(bǔ)償提供依據(jù)，直接為征地服務(wù)。

　　[5]全省統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)由省級國土資源部門會(huì)同有關(guān)部門制定省域內(nèi)各縣（區(qū)）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，由省政府批準(zhǔn)后公布。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是在一定區(qū)域內(nèi)（以市、縣行政區(qū)域?yàn)橹鳎�，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級、農(nóng)民對土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測算的綜合收益值。

　　統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用的主要依據(jù)。征地片區(qū)綜合地價(jià)（也稱征地片區(qū)價(jià)），是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值，土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分片區(qū)并測算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，原則上不含地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。[6]為指導(dǎo)各地制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和片區(qū)綜合地價(jià)，原國土資源部下發(fā)《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)測算指導(dǎo)性意見》和《征地片區(qū)綜合地價(jià)測算指導(dǎo)性意見》，供各地參照執(zhí)行。

　　征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及的兩個(gè)參數(shù)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地片區(qū)綜合地價(jià)，原國土資源部均提出了指導(dǎo)性意見。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)是省國土資源部門制定，省政府公布實(shí)施。

　　征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，同一時(shí)間段內(nèi)、同一行政區(qū)劃內(nèi)、實(shí)行相同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)2-3年更新一次，以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。”

　　可見，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也分層級性，先有省土地主管部門制定全省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以省政府名義公布；然后由市、縣人民政府根據(jù)全省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定全市、縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照規(guī)定是省級人民政府制定。

　　標(biāo)準(zhǔn)確定與國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)脑u估標(biāo)準(zhǔn)截然相反，它并不是按照房屋及地上附著物的評估確定補(bǔ)償價(jià)格，一般根據(jù)房屋結(jié)構(gòu)確定等級如框架結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、地上附著物和構(gòu)筑物的補(bǔ)償按照重置價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征收人與被征收人沒有商量的余地。通過補(bǔ)償安置方案的形式予以公示，作為補(bǔ)償依據(jù)。

　　征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就其性質(zhì)而言，是在一定時(shí)期內(nèi)對不特定的征收對象反復(fù)適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)屬抽象行政行為。要將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為某一區(qū)域或者某一片區(qū)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就要依托土地管理部門制定的征地補(bǔ)償安置方案，轉(zhuǎn)換為征地補(bǔ)償安置方案的主要內(nèi)容，具有針對性和可操作性。

　　征地補(bǔ)償安置方案的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)就是省政府公布的全省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和本市、縣政府公布的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同理，市、縣人民政府征地時(shí)，向上級政府提交的材料之一征收土地方案，其制定的依據(jù)也是省政府公布的全省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　為此，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是制定征地補(bǔ)償安置方案的依據(jù)，也是制定征收土地方案的依據(jù)。它們是“皮與毛的關(guān)系”，征地補(bǔ)償安置方案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是確定征收區(qū)域內(nèi)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服的救濟(jì)途徑

　　“標(biāo)準(zhǔn)與法律均為規(guī)范性文件，具有規(guī)范性，二者在制定主體、制定程序以及實(shí)施和監(jiān)督檢查等方面存在明顯的區(qū)別，應(yīng)屬于不同性質(zhì)的規(guī)范系統(tǒng)”[7]在集體土地征收中，土地管理法及其實(shí)施條例只是概括性的規(guī)定了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主體、制定程序凸顯為多層次性、多級別性，導(dǎo)致補(bǔ)償結(jié)果的差異性很大，成為引起征收矛盾的導(dǎo)火索之一。

　　就土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說，制定主體分為省級政府土地主管部門制定，省級政府公布，在全省范圍內(nèi)參照執(zhí)行；市、縣政府土地主管部門制定，市、縣政府公布，在市、縣范圍內(nèi)參照執(zhí)行。

　　土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)范性文件的特性，本身不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，但是它又直接關(guān)系到被征收人的切身利益，被征收人對補(bǔ)償結(jié)果不服實(shí)質(zhì)就是對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第二十五條第三款賦予的救濟(jì)途徑，還是要通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督救濟(jì)，并不能直接提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)。

　　2011年9月5日最高人民法院司法解釋《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定[8]的是“土地補(bǔ)償爭議”先行行政裁決。

　　土地補(bǔ)償爭議包括兩類爭議：

　　一是對土地補(bǔ)償安置方案確定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的爭議；

　　二是根據(jù)補(bǔ)償安置方案作出具體的補(bǔ)償安置行為發(fā)生的爭議；

　　兩類都屬于土地補(bǔ)償安置爭議。

　　[9]對這兩類爭議同樣主張的是行政裁決前置。為此，作為被征收人對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，尋求救濟(jì)的途徑非常單一。僅限于土地管理法實(shí)施條例第二十五條第三款的規(guī)定。

　　首先，該條規(guī)定的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)僅限于市、縣政府制定的針對征收區(qū)域內(nèi)的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而不包括省級征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和市、縣政府制定的全市、縣征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。上述也已論證過，這兩個(gè)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)屬于規(guī)范性文件，本身不具有直接的救濟(jì)性。

　　其次，此處的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是依附于征地補(bǔ)償，安置方案中公布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　第三，如果對征地補(bǔ)償、安置方案中公布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，就是先申請協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，再申請裁決。

　　第四，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依附于征地補(bǔ)償、安置方案，同樣對征地補(bǔ)償、安置方案不服，也不能直接提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行相同的救濟(jì)途徑。

　　從對征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服的救濟(jì)途徑的立法分析，政府應(yīng)當(dāng)是想從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的方式予以調(diào)整。因?yàn)閺恼�府制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的論證過程來看，本身就具有很大的自由裁量空間，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定完全是上級政府指導(dǎo)行為，如果進(jìn)入司法審查，審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律依據(jù)，無從判斷合法性，只能屬于合理行政的范疇。

　　[4] 本部分內(nèi)容均參照原國土資源部國土資發(fā)〔2004〕238號、國土資廳發(fā)〔2006〕3號、國土資發(fā)〔2008〕135號文件。

　　[5] 原國土資源部國土資發(fā)〔2005〕144號《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地片區(qū)綜合地價(jià)工作的通知》

　　[6] 同上。

　　[7] 柳經(jīng)緯：“評標(biāo)準(zhǔn)法律屬性論——兼談區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與法律的意義”，載《人大復(fù)印資料：憲法學(xué)、行政法學(xué)》2019年第3期，D411.月刊。

　　[8] 《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條：“土地權(quán)利人對土地管理部門組織實(shí)施過程中確定的土地補(bǔ)償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機(jī)關(guān)裁決。”

       原標(biāo)題：行政審判專欄 | 關(guān)于集體土地上征地補(bǔ)償安置方案訴訟問題的思考——兼談《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的理解與適用