2018年2月公布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第二十四條第一款指出：“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。”這明確賦予了村民委員會、居民委員會（以下簡稱“村（居）委會”）在履行行政管理職責時成為行政訴訟被告的資格地位。然而，在實踐中，人們對村（居）委會之行政訴訟被告資格的認定問題有時存在一些疑惑，不利于訴訟順利進行。對此，本文擬從理論和實務兩個層面作以下辨析。

　　一、村（居）委會何以具備行政訴訟被告資格

　　村（居）委會是村民、居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它們之所以能夠成為行政訴訟的被告，并不是因為它們本身屬于行政機關，而是因為它們在一些情況下依據法律、法規、規章的授權，行使了特定的行政管理職權。

　　既然村（居）委會是在獲得法律、法規、規章的授權之后行使行政管理的職權，作出行政行為，那么當事人認為，其行為侵害了自己的合法權益，提起行政訴訟，當然應以村（居）委會為被告。這是因為，村（居）委會在法律、法規、規章的授權下作出的行為，體現了行政機關的意志，其本身已經構成國家行政活動的一部分，從性質上講屬于履行行政管理職責的行為；也就是說，其行為具有公法意義上的本質屬性，是可以訴諸法律、接受司法監督和審查的行政行為，具有可訴性。由此可知村（居）委會具備行政訴訟的被告資格。

　　當然，村（居）委會能構成可訴行為的主體，成為行政訴訟的被告，僅限于依據法律、法規、規章的授權作出行政行為的情形，并非任何條件下都如此。比如受行政機關的委托作出行為，就不構成可訴行為的主體，出現糾紛時是以委托的行政機關為被告。對此，《行訴解釋》第二十四條第二款已有規定：“當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。”就目前的行政實踐來看，有權行政機關常常會將自身的職權依法委托給村（居）委會行使。例如《武漢市最低生活保障實施辦法》：“街道辦事處、鄉鎮人民政府是審核最低生活保障申請的責任主體”，“居（村）民委員會受街道辦事處、鄉鎮人民政府委托，可以開展最低生活保障申請的受理、入戶調查、民主評議和張榜公示、公布等日常管理、服務工作。”這樣，如果當事人對受委托的居（村）民委員會的行為（譬如拒絕受理最低生活保障申請）不服，提起訴訟，那么當以委托的街道辦事處或鄉鎮人民政府為被告。

　　二、村（居）委會實施無授權、無委托的行為應視情確認被告

　　在實踐中，村（居）委會行使職權，有時沒有法律、法規、規章的授權，行政機關也沒有依據法定程序予以委托，只是采取了指令、暗示等方式。那么村（居）委會履行相關職責后，若發生訴訟，如何確認被告呢？現行的法律、司法解釋對此沒有明確的規定，給司法實踐帶來了一定的困惑。筆者建議從如下兩方面予以確認：

　　1.村（居）委會的行為以行政機關作被告

　　分兩種情形：一是村（居）委會作出的行為，雖然沒有法律、法規、規章的授權，也沒有行政機關的書面委托，但如果確有證據能夠證明行政機關通過召開動員會、專題會、布置會等形式對該行為作出過明確的指令，且有會議紀要或其他形式記載的，則應視為行政機關的委托行為；若當事人對村（居）委會作出的行為不服而提起訴訟，可將相關行政機關作為被告。二是村（居）委會作出的行為，既沒有法律、法規、規章的授權，也沒有行政機關通過會議等形式所作的指令或決議，更沒有書面委托，但有其他足夠的證據證明該行為屬于行政機關的委托行為，則應視為行政機關作出的行為；在此情形下，若當事人對村(居）委會作出的行為不服而提起訴訟，應以行政機關為被告。

　　2.村（居）委會的行為以其主體自身作被告

　　分兩種情形：第一，如果村（居）委會作出的行為，既沒有法律、法規、規章的授權，也沒有行政機關的委托與認可，行政機關同時否認參與實施，而村（居）委會承認自己所為，那么一旦引發訴訟，應以村（居）委會作為被告。《行訴解釋》第二十條規定：“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。”這表明，村（居）委會在沒有法律、法規、規章的授權，沒有行政機關委托的情況下所實施的行為，是超出法定授權范圍的行政行為，其所產生的法律后果，應由村（居）委會自己承擔。第二，如果村（居）委會作出的行為，既沒有法律、法規、規章的授權，又沒有行政機關的委托，也無其他證據證明該行為出自行政機關的意思表示，則此行為應視為村（居）委會作出的“事實行為”。事實行為，或稱事實活動，是指以某種事實結果而不是以法律后果為目的的所有行政措施。如果當事人對居民委員會作出的此類事實行為不服而提起訴訟，則應以居民委員會為被告。

　　作者：曹奕陽，武漢大學法學院

　　原標題：村（居）委會之行政訴訟被告資格辨析

　　來源：《人民法院報》