【摘要】土地征收行政案件難審，土地賠償案件審起來更難。如何妥善銜接《土地管理法》和《國家賠償法》之間的關系，發揮行政賠償案件的規制和指引功能，有效實現土地管理領域公民權利與行政權力的平衡，考驗著行政法官的司法能力和智慧。本文結合實踐中的裁判案例，從土地行政賠償案件的賠償范圍、賠償標準、賠償時點、賠償方式等方面展開討論，并立足賠償案件中反映出的深層次問題，對修改《土地管理法》提出建議。

　　【關鍵詞】 土地；行政賠償；裁判標準

　　近年來，隨著我國經濟社會的快速發展和城市化進程的不斷推進，對建設用地的需求日益增長，土地征收補償類案件數量也一直居高不下，還引發了相當數量的行政賠償案件。[1]相較之土地征收補償爭議，土地行政賠償案件涉及法律關系更加多元，牽扯利益格局更加復雜，充滿了法律與政策、發展與秩序之間的張力。如何妥善銜接《土地管理法》和《國家賠償法》之間的關系，發揮行政賠償案件的規制和指引功能，有效實現土地管理領域公民權利與行政權力的平衡，考驗著行政法官的司法能力和智慧。本文結合實踐中的裁判案例，從土地行政賠償案件的賠償范圍、賠償標準、賠償時點、賠償方式等方面展開討論，并立足賠償案件中反映出的深層次問題，對修改《土地管理法》提出建議。

　　一、賠償范圍需要立足基礎性，厘清賠償和補償互補關系

　　按照《土地管理法》47條的規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。這里是正常征地的補償范圍，即是政府合法履行征地手續后開展征地行為，所需支付征收對象的補償范圍。如果征地行為違法或者未履行征地審批手續而直接實施征地行為，亦即征地行為違法的情況下，行政機關理當按照《國家賠償法》的規定履行行政賠償義務。補償與賠償，雖一字之差，但性質迥異，計算標準與方式也不同，因而在違法征地或違法占地引發的行政賠償案件中，就會涉及到補償和賠償的關系問題。實踐中也多有歧義，特別是在違法征地行為實施后又補辦完征地手續的，如何處理賠償與補償的關系，以下案例提供了一個思路。

　　[案例1]宋某某訴某市政府對其所占土地實施清表行為違法并提出賠償請求，經一審、二審判決，最終向最高人民法院申訴。最高人民法院再審申請裁定中認為，一審法院處理宋某某的賠償請求，在區分土地補償范圍和行政賠償范圍的基礎上分別處理，符合法律規定。對于土地及附屬設施、果樹等損失，依法應當通過征收補償安置解決，且被訴市政府已將其納入補償范圍，因此二審判決未將這些項目納入賠償范圍并無不當。在此基礎上，該裁定還明確，被征收并予以行政補償的土地及地上物，不屬于《國家賠償法》36條第（四）項所規定的“應當返還的財產”，宋某某依據該規定主張賠償，不符合法律規定。[2]

　　這個案例提供的啟示是，在處理土地征收行政賠償案件中，需要區分不同性質的法律關系，有針對性地明晰賠償范圍：一是區分有無土地征收行為。如果政府已實施了土地征收補償程序，只不過是在實施征收土地過程中存在違法侵權的行為，則需要區分補償與賠償范圍，對于已納人補償范圍的部分，應當依法按照補償的標準和程序來處理，而不宜納入賠償范圍來處理。實踐中，還有的當事人已領取了相應的土地及附著物補償款，又以征地行為違法、補償款不足以彌補實際損失為由主張行政賠償，一般也不應得到支持。[3]而對于法定補償范圍之外的損失，如果政府沒有履行征地補償程序，而直接實施“征地”“占地”行為，在被確認違法之后，當事人主張賠償損失的，則應當納入行政賠償范圍，按照行政賠償的標準、程序和方式進行賠償。比如在一起違法停耕引發的賠償案件中，由于涉案土地未經法定程序征為國有用地，涉案農民無法通過正常途徑獲得實質性的安置補償，在這種情況下，應當納入行政賠償范圍予以處理。[4]二是區分法定補償范圍內外的損失，適用不同的法律依據予以處理。對于沒有辦理征地手續的，《土地管理法》對正常征地補償標準有明確規定的，即使按照《國家賠償法》的標準來確定賠償，也要據以援引《土地管理法》確定的補償范圍來界定。已履行征地補償程序的，對于法定補償范圍內的損失依據補償程序處理，對于法定補償范圍之外的損失仍應按《國家賠償法》來處理。比如前述案例1，對于土地及地上附著物的損失，依法納入補償范圍處理，而對法定補償范圍之外的損失，法院則是按照國家賠償程序和標準加以處理，就體現了這種區分處理的精神。

　　二、賠償標準需要立足補齊性，探索“懲罰性”的空間和方式

　　“填平補齊”是我國行政賠償制度的鮮明特色。國家賠償定位，根據法律傳統和國情，分為懲罰性和補償性等不同模式，懲罰性是使違法主體依法受到制裁，補償性是指違法主體彌補違法行為所造成的不法后果。[5]因而我國的行政賠償標準體現的是“公民合法權益特別損害的恢復或者公平補救”的核心價值。土地行政賠償實務中，主要有以下三個問題：

　　一是未經征地直接轉為國有建設用地的情形。按照《土地管理法》的規定，集體所有的土地必須經過法定程序征收后，方可轉為國有建設用地，才可以上市流轉交易，否則，在沒有依法履行征地批準手續的情況下，直接將集體土地轉為國有建設用地，行為是違法的，侵害集體土地所有權人和使用權人的合法權益，應當承擔賠償責任。在這種情況下，賠償標準如何把握，存有爭議。

　　[案例2] 2002年，某區土地部門與某公司簽訂國有土地使用權出讓合同，將一塊未經征地程序的集體土地予以出讓，并由區政府為受讓人辦理土地使用權證，受讓人又因為企業債務，以土地使用權抵債，經司法拍賣，價款為1.2億元。后村集體提起訴訟，法院確認頒發土地證行為違法，村集體組織請求國家賠償，主張賠償土地使用權市場價1.2億元。

　　按照《國家賠償法》36條第（五）項的規定，財產已經拍賣無法返還的，交付拍賣所得的價款。上述案件中，爭議的土地經過出讓和司法拍賣，已不可能返還，似乎按法律規定應當賠償拍賣所得的價款，即1.2億元。原告村集體經濟組織也是據此主張的。但是，這里面有一個問題，即這個拍賣的土地與村集體所有的土地，雖然是同一塊土地，但性質卻是截然不同的。村集體享有的是集體土地所有權，而被拍賣的土地則是國有建設用地，二者在法律性質和定位上根本不可同日而語，前者在法律修改之前，是限制上市交易的，而后者則是可以上市交易的。因此，在這種情況下，處理賠償問題的原則，主要有：一是注意區分不同屬性土地權利的價值。如果集體土地未經征收由政府直接出讓乃至后續又經由市場拍賣等方式流轉，政府違反征地程序給村集體組織造成的損害與土地性質轉為國有建設用地后的拍賣所得之間，并不具有對應性和等價性。未經征地即轉化土地性質并轉讓，侵害了村集體組織的征地補償權利，而并非土地轉成建設用地后的土地出讓權利。二是立足違法行為侵犯的權利客體來確立賠償標準。違法行為侵害的客體并非是村集體組織的建設用地使用權，而是集體組織所有的土地所有權。前者的賠償標準是市場形成的，而后者的賠償標準是法律明確規定的。當然，將來《土地管理法》修改后允許集體土地上市交易則另當別論。因此，對于未經征地審批直接將集體土地作為國有建設用地上市轉讓交易的，對于集體土地所有人和使用權人的賠償，仍應嚴格按照《土地管理法》征地補償的標準來確定。

　　二是經過了征地審批轉化為國有建設用地，但一直未予征地補償的情況下，行政機關后續實施征地拆遷行為違法的，如何確定賠償標準。正常情況下，集體土地應當在行政機關嚴格按照《土地管理法》的規定，辦理征地審批后及時履行補償職責并將集體土地轉化為國有建設用地，但實踐中往往并非如此，更多的常態往往是先征地，待用地時再予以補償，導致征地時的補償與用地時的補償標準存有爭議，加之集體土地與國有土地之間的補償存在巨大的價差，導致這個矛盾較為尖銳。

　　[案例3] 2007年某市政府作出征收土地決定，但一直未予補償，直到2010年，某區政府才發布《征地拆遷公告》，對土地及附屬物進行安置補償。在沒有達成協議的情況下，政府違法強制拆除地上物，引發賠償。

　　這類案件，到底按集體土地標準進行賠償還是按照國有土地征收補償標準進行賠償，產生很大爭議。雖然《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對此有所涉及，該解釋第12條第2款規定：征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。但是，在具體適用中，還有一些問題需要注意：一是賠償標準與補償標準關系具有靈活性。因為按法定賠償標準是對當事人的損失“填平補齊”，具有較強的剛性和規定性，而補償標準又涉及法律的選擇適用問題，既可以適用集體土地補償標準，也可以適用國有土地上房屋征收補償標準，并不具有唯一性和排他性。二是尊重被征收人的主體性和選擇權。由于集體征地補償糾紛仍是征地程序的一部分，原則上按照《土地管理法》規定的標準予以補償，但考慮到政府征地與補償分離一段時間后，征地時的補償標準已大大低于實際補償時的標準，加之征地審批后土地大多已納入城市規劃區進行管理和建設，已具備了與城市國有土地上房屋征收補償標準的可比較性，為充分保障原集體土地權利人的合法權益，賦予當事人補償標準上的選擇權是必要的。三是如果當事人不進行法律適用選擇，即不對補償標準作出選擇，一般仍應按照集體土地補償標準進行賠償。這是因為，征地補償是征地的一部分，賦予當事人選擇適用國有土地補償標準，既是為了適當“懲罰”違法行政，其實也是“不得已”的辦法，而且即使按照司法解釋的規定，也只有當事人“請求”的情況下，人民法院才“一般應予支持”，予以“參照”。這里“請求”“一般”“參照”等詞匯，并不是沒有法律內涵的，其實蘊含著集體土地征收補償標準適用的優先性。如果當事人不選擇適用國有土地上征收補償標準，意味著人民法院一般不予“參照”該標準作為計算行政賠償的依據。當然，如果按照集體土地征收補償標準得出的安置補償，明顯低于國有土地補償標準，人民法院也不宜直接作出對當事人不利的裁判，而應當履行釋明義務，告知權利人可以選擇補償標準并據此作出裁判。[6]

　　三是國有土地在征收過程中引發的賠償問題。國有土地上房屋征收一般不直接涉及到土地使用權補償問題，往往隨地上附著物尤其是房屋的征收一并予以補償，但也有特殊情況下涉及國有土地使用權賠償問題。

　　[案例4]某企業通過出讓方式取得國有土地使用權，并在土地上建設有房屋并取得相應房屋權屬證書，后該土地上房屋被納入征收范圍，地上房屋權屬證書又因為規劃許可等手續問題被撤銷。政府違法對房屋進行強制拆除后，當事人提起賠償訴訟，涉及到國有土地使用權的賠償標準問題。

　　這個賠償標準問題，實質上也是補償標準問題。一種意見認為，應當按照《土地管理法》中收回土地使用權的情形，以土地出讓價款除以出讓年限，得出每年的土地出讓金額，然后扣除掉使用年限的費用，剩下的即為土地補償金額。另一種意見認為，應當按照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，按照市場評估價作為賠償標準。筆者認為，后一個標準更符合法律的精神。一方面，爭議發生在國有土地上房屋征收過程中，盡管地上房屋被確認為違法建設不予補償，但市場化補償的原則和精神仍然適用，理當運用到對土地使用權的補償之中。另一方面，土地使用權出讓使用過程中，有一個自然增值的過程，僅僅簡單以出讓價款作為總基數，刨去使用年的費用，計算標準過于簡單，過于苛刻，在土地市場日新月異的背景下，對權利人的合法權益保護較弱，行政權力與權利嚴重失衡，行政權力與責任也嚴重不對稱，會從根本上動搖土地征收補償的公平性。

　　三、賠償時點需要立足歷史性，兼顧權利救濟的時效性

　　賠償時點問題，與賠償標準有最為直接的關聯。尤其對土地而言，由于涉及價值巨大，市場波動變化迅速，不同的時點即使相差數天乃至數月，價值就顯著不同，更別說相隔一年乃至數年了。但遺憾的是，對于賠償時點，國家賠償法及其司法解釋并沒有作出明確規定。考慮到土地資源的稀缺性和價值的快速變化性，綜合衡量我國國家賠償制度總體上“慰撫性”的定位，在確定賠償時點時，需要立足歷史性，既考慮土地違法行為發生的時間及背景，也要符合時效性，即不能讓權利人的損失得不到彌補和賠償，甚至賠償明顯低于其所受的損失，實現國家賠償制度目的和當事人權利保護的有機融合。實踐中，賠償時點的確定主要有以下幾個選擇。

　　一是以違法行為發生之日作為賠償時點。在土地違法行為引發賠償案件中，行政機關一般都主張以此為賠償時點，因為在土地價格一漲再漲的背景下，以違法行為發生時間作為賠償時點，對行政機關最為有利，違法成本最低。而且，這種主張似乎還有權威規范予以支持，《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第11條規定，民事、行政訴訟中司法賠償的賠償方式主要為支付賠償金，財產滅失的，按侵權行為發生時當地市場價格予以賠償。這里確立司法賠償的時點，就是“侵權行為發生時”，既然行政賠償時點法律沒有規定，司法賠償的時點可以借鑒參考。需要注意的是，一方面，這個司法解釋適用的對象是民事、行政訴訟中的司法賠償，而不是行政賠償，適用范圍上并不涵蓋行政賠償。如果要借鑒參考和適用，必須有足夠的理由和依據，而不能隨意選擇參照。另一方面，無需多言，以這個時點作為價格時點，對土地權利受害人來說明顯不公平，因為在土地價格只漲不跌、突飛猛進的背景下，以侵權行為發生時的土地價值作為賠償時點，不足以彌補和平衡受害人的權利保護。因此，這個標準在實踐中適用應當慎重，除非侵權行為發生時間與賠償時間相隔較短，對受害人的權利影響可以忽略不計。

　　二是以土地無法返還日作為賠償時點。《國家賠償法》規定，國家賠償應當返還財產，不能返還的，應當賠償損失。以無法返還財產時的價值計算賠償數額，是一種比較符合國家賠償立法精神的標準。這是因為，返還財產是國家賠償的首選賠償方式，不能返還財產的，財產的損失實質上是從不能返還之日才實際產生，以此時的標準計算賠償額，與財產賠償的內涵相吻合。此外，國家侵權與民事侵權有相通之處，民事侵權責任的法律規范也可以適用到行政賠償之中。《侵權責任法》19條規定，侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。這里的“損失發生時”，在土地行政賠償案件中，就是“土地無法返還時”。這一標準也為最高人民法院裁判文書所肯認。[7]

　　三是以賠償決定作出之日作為賠償時點。最高人民法院在多起征收拆遷賠償案件中，都明確了這個標準。比如，在王樹全訴沈陽市和平區政府違法強拆并行政賠償案件中，考慮到房屋征收決定公告時間與征收補償時間相隔時間過長，市場行情發生變化，以公告之日的市場價格作為賠償時點，使得被征收人獲得行政賠償數額低于賠償時被征收房屋的市場價格，實質效果是鼓勵行政機關違法強拆，“鑒于此，在違法強拆房屋的情形下，人民法院以決定賠償時的市場評估價格對被征收人予以行政賠償，符合房屋征收補償的立法目的。”　[8]有的意見認為，這也為土地行政案件確定行政賠償時點，確立了可參照的標準。對此，筆者認為，違法征收土地與違法強制拆除地上房屋，性質并不相同，土地征收違法行為適用土地無法返還之日作為賠償時點，與房屋違法強拆案件適用賠償決定作出之日作為賠償時點，并不矛盾，其實都是對“損失發生時”的理解和把握。

　　四、賠償方式需要立足法定性，確保賠償內容的可得性

　　賠償方式是賠償義務機關履行賠償義務的方式方法，按照《國家賠償法》32條的規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。從目前公開的土地行政賠償案件的情況來看，賠償方式問題主要集中在如下兩個方面。

　　一是賠償方式具有法定性，需要正確理解賠償方式條文的規范結構。這個是國家賠償方式適用的一般性問題，如何理解《國家賠償法》32條中的“為主”，即返還財產、恢復原狀與支付賠償金的關系問題。有意見認為，法律規范中的“為主”就是“優先”的意思，而且從《國家賠償法》32條的條款設計順序上來看，也是以支付賠償金為優選方式的。另一種意見認為，這里的“為主”，并不是“優先”的意思，“在造成財產損害的情況下，是否支付賠償金，以是否能夠返還財產或者恢復原狀為前提。只有在不可能返還財產或者恢復原狀的情況下，才采取賠償金方式。”[9]理論和實務傾向于后一種意見，最高人民法院在判決中明確指出，“返還財產是國家賠償的首選方式，既符合賠償請求人的要求也更為方便快捷；但其適用條件是原物未被處分或發生毀損滅失，若相關財產客觀上已無法返還或恢復原狀時，則應支付相應的賠償金。”[10]其實，支付賠償金與返還財產、恢復原狀之間并不是“排斥”關系，在一定情況下還是融合關系，乃至并用和補充關系，恢復原狀或返還財產不足以彌補受害人損失的支付賠償金，各種賠償方式并用，以“避免由于賠償方式單一造成的局限性，使受害人從數量、質量、程度、類型上得到充分救濟。”[11]

　　二是賠償方式的選擇除了遵守法定性，還不得不考慮可得性，即賠償方式適用的條件和空間。前面分析返還財產和恢復原狀具有優先適用性，在這兩種方式不能使用或者不足以彌補受害人損失的情況下，可以采用支付賠償金的方式。這里面就涉及到“不能”的判斷問題。在性質上，這里的“不能”是一種客觀不能，即客觀上不具備滿足返還財產或者恢復原狀的條件和可能；在對象上，這里的“不能”是指受害人的賠償請求不能得到滿足，亦即超出了賠償義務機關的賠償能力。梳理實務中的裁判，這種“不能”主要有以下三種情形。

　　第一種情況是，集體土地未經征收被直接以國有土地出讓并為第三方善意取得。“未批先賣”是實踐中時常出現的一種建設模式，土地征用征收手續尚未辦理，先將集體土地作為國有建設用地出讓。在土地用途現狀沒有發生變化的情況下，如果違法出讓行為得到及時糾正，恢復原狀、返還財產是可行的，也是首選方式。但實踐中，有的集體土地未經征收即作為國有土地出讓，受讓人又進行了轉讓乃至多次轉讓，有的還作為企業資產進行抵押乃至司法拍賣，在這種情況下，為了保護善意第三人的合法信賴，確認政府非法出讓土地行為違法，但無法返還財產，只能以支付賠償金的方式履行賠償義務。

　　第二種情況是，土地行政行為被確認違法，但土地已實際投入使用和建設，導致返還財產和恢復原狀成為不可能。這種情況下，土地使用先在形式上是合法的，后由于“合法形式”被否定掉，導致使用土地建設行為成為“空中樓閣”。這種情況，如果土地尚未進行相關建設，返還財產和恢復原狀也是首選賠償方式，但一旦投入建設和使用，且形成規模，利益衡量之后則很難再返還財產或恢復原狀，只能支付賠償金的方式賠償。

　　第三種情況是，非法占地但考慮公共利益而不可能。這種情形下，先是沒有任何征地手續直接非法占地，然后強行實施建設，尤其是公共利益建設，導致返還財產和恢復原狀要付出國家利益、公共利益更大乃至無法彌補的損失，經利益衡量不得已通過支付賠償金的方式履行賠償義務。比如，在伍偉清等28人訴新興縣人民政府、新興縣東成鎮人民政府土地行政征收及行政賠償糾紛案件中，法院經審理認為，“由于涉案土地目前已經基本被推平，相關建設項目正在建設當中，涉案土地原有地貌特征和地理界線也已消失，恢復原狀的操作性較低，且如果判決恢復土地原狀，將造成更大的經濟損失和資源浪費，而新興縣政府亦明確表示涉案土地的相關征地批準程序正在進行當中。基于上述事實和理由，對伍偉清等28名上訴人有關恢復土地原狀、依法收回被占用的土地的訴訟請求，本院不予支持。”[12]

　　結語：對修改《土地管理法》的建議

　　土地行政賠償案件中反映出的問題，形式上是法律適用和執行問題，其實在更深層次上折射出土地行政救濟領域的結構性矛盾，即權利與權力失衡的問題。在法律制度設計上，突出表現在：一是糾紛救濟有效性嚴重不足。行政審判的公信力，很大程度上依賴于化解行政爭議的有效性以及相對人在糾紛解決過程中獲得公平正義感的程度，核心在于“能夠在多大程度上滿足公民的法律救濟需求，能夠在多大程度上取得合法權益保護的實效”。[13]目前土地行政案件受理審理機制面臨很多挑戰，賠償案件遇到的困難更大，比如歷經千辛萬苦，走過一審二審程序，相對人即使最終勝訴并獲得了賠償，由于土地用途已發生實質性改變，也很難恢復原狀，嚴重制約相對人在土地爭議解決中的獲得感。二是權力規制的實效性嚴重不足。在我國，行政審判從誕生那天起，就背負著“把權力關進制度的籠子里”的職責和使命，現在行政審判所遇到的諸多質難，也都集中在規制行政權職能發揮不夠理想方面。這集中體現在土地行政賠償領域，現行賠償的“填平補齊”模式，導致確認違法和賠償的判決看似懲戒，卻在一定程度上容易異化為行政機關違法的“護身符”，因為在違法評價不會引發嚴重制裁或問責、土地期限利益又很巨大的情況下，政府故意違法的成本就很低，違法評價和賠償判決的規制功能微乎其微。三是救濟門檻還是偏高，與土地資源保護的現實緊迫性和有效性不相匹配。在我國，土地尤其是農用地資源保護刻不容緩，盡管監管機制比較豐富，但無疑行政審判是其中比較有效和權威的。目前對于集體土地征收案件，除了被征收土地的承包經營權人之外，原告資格主要限于村集體經濟組織，集體經濟組織不起訴的，過半數村民可以集體經濟組織名義起訴，而由于受到各種主客觀因素制約，村集體經濟組織的起訴意愿往往不是很強，過半數村民起訴也困難重重，導致很多公共的集體土地資源被違法征收，卻很難納人有效的救濟和規制程序之中。這些結構性矛盾，歸結為一句話，就是現有的土地行政爭議救濟和賠償機制，尚不足以使得權利可以有效制約權力。

　　結構性矛盾必須通過結構性改革來解決，“從政治學的角度看，國家治理體系和能力現代化標志著精良的制度安排、合理的結構設計和充分的績效。”[14]值此《土地管理法》修改之際，從行政訴訟和賠償的視角來說，不妨把以下三個方面作為規制土地行政權力的“杠桿”：一是適當引人懲罰性賠償制度。現行“填平補齊”賠償模式不足以懲戒和制止土地違法行為，土地違法成本低是造成土地違法行為屢禁不止的重要原因之一，需要從制度上加大違法成本。二是確立救濟停止執行機制。土地違法行為涉及面廣，利益關系復雜，救濟時限較長，很多賠償案件沒有取得預期法律效果，發揮較好的保護土地資源的作用，是因為很多土地違法行為經過數月乃至數年的訴訟程序后，土地往往無法恢復原狀，不得不承認違法用地的現實，違法用地行為得不到有效糾正。而土地資源是國家和社會最為重要和稀缺的資源，也事關群眾的重大財產權益，應當確立訴訟停止執行原則，即只要征地用地行為被提起訴訟，原則上就應當停止用地行為，除非涉及重大公共利益，經法院審查可以不停止執行。唯有如此，土地行政救濟才會更有效，對土地資源的保障和維護作用也才更有力。三是賦予公民舉報查處違法用地的實體請求權。土地違法行為侵害公共利益，有的時候沒有適格當事人或利害關系人提起訴訟，而公益訴訟又受到各方面因素的影響，導致違法用地行為得不到法律評價和有效糾正，因此在修改法律的時候，可以適當放寬舉報查處違法用地行為的請求權資格，以此為制止違法用地提供更加便捷、有力的制度保障。

　　【注釋】

　　＊劉行，北京市高級人民法院行政審判庭副庭長，法學博士。

　　[1]根據在人民法院裁判文書網的不完全統計，以“土地”作為案件名稱關鍵詞、“賠償”作為案由關鍵詞進行搜索，檢索到2017-2018年全國中級以上法院土地行政賠償類案件文書271件，檢索日期為2018年12月25日。

　　[2]參見最高人民法院（2015）行監字第105號行政裁定書。

　　[3]參見最高人民法院（2018）最高法行申1676號行政裁定書。

　　[4]參見最高人民法院（2015）行監字第57號行政裁定書。

　　[5]高家偉：《國家賠償法》，商務印書館2004年版，第22頁。

　　[6]江必新主編：《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定理解和適用》，中國法制出版社2013年版，第150頁。

　　[7]參見最高人民法院（2015）行提字第26號行政判決書。

　　[8]參見最高人民法院（2015）行監字第635號行政裁定書。

　　[9]同注[5]，第245頁。

　　[10]參見最高人民法院（2015）行提字第26號行政判決書。

　　[11]同注[5]，第246頁。

　　[12]參見廣東省高級人民法院（2014）粵高法行終字第734號行政判決書。

　　[13]高家偉：《公正高效權威視野下的行政司法制度研究》，中國人民公安大學出版社2013年版，第26頁。

　　[14]王郅強、張曉君：“‘結構性矛盾’與社會治理體系的構建”，載《行政論壇》2017年第2期。