裁判要點

　　因違法強制拆除房屋等引發的行政賠償爭議，在確定賠償標準時不應使賠償請求人獲得的行政賠償低于因依法拆遷所應得到的補償，即不應低于賠償時該地段類似房屋的市場價值。在賠償義務機關無法給付賠償請求人安置房屋的情況下，賠償請求人應得到的房屋損失賠償數額不應低于因依法拆遷所應得到的補償，故可參照法院判決時被拆遷房屋安置地段商品房平均價格予以確定。

　　裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再34號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王立成，男，1944年6月5日出生，漢族，住遼寧省沈陽市東陵區。

　　委托訴訟代理人：李貴臣，男，1943年7月16日出生，漢族。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）：遼寧省沈陽市皇姑區人民政府。住所地：遼寧省沈陽市皇姑區松花江街3號。

　　法定代表人：李盛，該區人民政府區長。

　　委托訴訟代理人：趙晨，遼寧省沈陽市城市管理行政執法局皇姑分局工作人員。

　　委托訴訟代理人：楊帥，遼寧保興律師事務所律師。

　　再審申請人王立成因訴遼寧省沈陽市皇姑區人民政府（以下簡稱皇姑區政府）行政賠償一案，遼寧省沈陽市中級人民法院（以下簡稱一審法院）于2016年6月20日作出（2016）遼01行賠初3號行政判決。王立成不服，提起上訴，遼寧省高級人民法院（以下簡稱二審法院）于2016年11月14日作出（2016）遼行賠再2號行政判決。該判決已發生法律效力。王立成仍不服，向本院申請再審。本院于2017年12月29日作出（2017）最高法行賠申216號行政裁定，提審本案，并依法由審判員張艷、審判員梁鳳云、審判員張代恩組成合議庭，對本案進行了詢問，現已審理終結。

　　一審法院查明：王立成原戶口所在地為吉林省××××太平村永富溝（以下簡稱永富溝）。1964年，徐玉蘭從遼寧省沈陽市下鄉至永富溝，后與王立成結婚，王紅和王靜分別為二人的四女兒和五女兒。1980年1月，王立成隨妻子徐玉蘭回到遼寧省沈陽市，并在遼寧省沈陽市××街××巷購買無房產產籍平房一間（面積約為23平方米）。同年5月，王立成在其所購房屋旁自建連體平房三間（每間面積均約為23平方米）。2006年5月10日，王立成在遼寧省××皇姑區淮河派出所辦理了沈陽市居住證。2006年7月23日，皇姑區政府對王立成的房屋實施強制拆除。王立成不服，訴至一審法院。一審法院作出（2008）沈行初字第96號行政判決，認定皇姑區政府實施強制拆除行為所依據的《強制拆除決定》（11-06-044）已被生效判決予以撤銷，其行政強制執行沒有合法依據，且皇姑區政府在實施強制拆除過程中未對王立成房屋內物品進行證據保全和妥善保管，不符合正當程序，故確認皇姑區政府于2006年7月23日對王立成房屋實施的強制拆除行為違法。另查明，2010年1月，王立成以皇姑區政府對其提出的賠償申請未予答復為由，向一審法院提起本案初審訴訟。重審中，王立成明確其訴訟請求為，要求法院判令皇姑區政府將違法拆除的住房恢復原狀或者賠償損失，判令皇姑區政府賠償其被拆除房屋內的財產損失4500元。庭審中，王立成自認，在原審判決生效后，皇姑區政府已經給付其被強制拆除房屋內的財產損失。再查明，2006年時沈陽市皇姑區汾河街62巷為四類地區。《沈陽市無房產產籍房屋拆遷補助辦法》（以下簡稱《無產籍房拆遷補助辦法》）第五條規定的補助標準為：四類地區補償35000元。

　　一審法院認為：關于皇姑區政府應否承擔賠償責任的問題。根據《中華人民共和國國家賠償法》及相關法律規定，取得國家行政賠償的前提是合法權益受到違法行政行為侵害，其后果與違法行政行為之間存在因果關系。同時，對受侵害的財產權的賠償范圍限于合法權益受到損害的直接損失。由于皇姑區政府作出的《強制拆除決定》已被依法確認為違法，故王立成應得到賠償，皇姑區政府系行政賠償義務機關。關于王立成要求將被強制拆除的住房恢復原狀的主張，因其房屋已被全部拆除，土地另作他用，客觀上無法實現，故對其該項主張不予支持。關于王立成要求皇姑區政府賠償其被違法拆除房屋損失問題。依據遼政辦發〔2005〕16號《遼寧省全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》（以下簡稱16號《實施方案》）第五條第四項規定，1990年4月1日《中華人民共和國城市規劃法》實施前建設的沒有產籍的唯一住房，給予適當補償或者安置。補償安置的具體辦法由各市政府制定。本案中，王立成被拆除的房屋于1990年之前建設，皇姑區政府實施強制拆除行為前后，未給王立成安置房屋，亦未給付王立成拆遷補償，且皇姑區政府實施強制拆除行為所依據的《強制拆除決定》已被撤銷，其強制拆除行為已被生效判決確認違法，故依據前述規定，對于王立成主張的賠償房屋損失的合理部分，應予支持。關于皇姑區政府提出王立成在沈陽市無戶口，不符合拆遷補償條件的主張。經查，皇姑區政府提供的《無產籍房拆遷補助辦法》從頒布實施時間看不屬于沈陽市對16號《實施方案》的具體實施辦法，且16號《實施方案》中對被拆遷人的戶口問題未作明確要求。本案中，王立成于1980年隨妻回到沈陽后自建房屋并居住，符合16號《實施方案》規定的給予適當補償的條件。另，王立成主張房屋損失賠償的本質是因其房屋被違法拆除且未獲得房屋拆遷補償，皇姑區政府實施的違法強制拆除行為導致將原本屬于房屋拆遷補償范圍的事項納入行政賠償程序解決。故對皇姑區政府提出的王立成在沈陽無戶口，不符合拆遷補償條件的主張不予支持。關于賠償標準，因案涉房屋已經被拆除，無法通過評估方式確定房屋的價值，故應當綜合考慮皇姑區政府對王立成房屋違法拆除行為的時點、房屋用途、使用價值、當地拆遷補償標準等情況確定賠償標準。王立成被拆除房屋處于四類地區，根據《無產籍房拆遷補助辦法》第五條規定，補助標準為：按照無房產產籍房屋所處房屋拆遷貨幣補償區域類別給予補助。低保戶的補助金額為：一類地區補償5萬元；二類地區補償45000元；三類地區補償4萬元；四類地區補償35000元；五類地區補償3萬元；六類地區補償25000元。低收入戶的補助金額按照同類地區低保戶補助金額的80%計算。四類地區補償標準為35000元，故皇姑區政府應參照該標準向王立成進行賠償。另因被強制拆除行為發生在2006年，王立成至今未獲得賠償，故皇姑區政府應自2006年7月24日起給付王立成賠償款利息。關于王立成要求皇姑區政府給付強制拆除房屋恢復原狀前的租房費用的主張，因該費用并非直接損失，不屬于國家行政賠償范圍，不予支持。關于王立成要求皇姑區政府賠償被強制拆除房屋內財產損失的主張，王立成已提供屋內物品損失的相關證據，皇姑區政府應予賠償。關于皇姑區政府提出已經給付王立成女兒王紅拆遷補償款的主張，雖然皇姑區政府提交了名為“王紅”的拆遷補償手續，但皇姑區政府未能提供證據證明該“王紅”系王立成之女，且該拆遷手續中的戶口本表明該“王紅”在沈陽市有獨立戶口，而本案中王立成及其女兒王紅、王靜在拆遷地沒有戶口，故對皇姑區政府該項主張不予采信。一審法院經該院審判委員會討論，判決：皇姑區政府賠償王立成被拆除房屋損失35000元及利息（以35000為本金，自2006年7月24日起至給付之日止，按中國人民銀行同期存款利率計算）；賠償王立成室內財產損失4500元（已給付）；駁回王立成其他訴訟請求。

　　王立成、皇姑區政府均不服，提起上訴。王立成上訴請求：撤銷一審判決，判令皇姑區政府恢復王立成原居住狀態（安置住房）或者賠償損失，判令皇姑區政府賠償王立成房屋恢復原狀前的租房租金，判令皇姑區政府賠償王立成被強制拆除房屋內的財產損失2500元。皇姑區政府請求：撤銷一審判決，改判或發回重審。

　　二審法院查明的事實與一審一致。

　　二審法院認為：皇姑區政府應承擔違法拆除房屋的賠償責任。一是關于賠償標準問題，因涉案房屋已經被拆除，無法通過評估方式確定房屋價值，王立成被拆除房屋所在地區為四類地區，《無產籍房拆遷補助辦法》第五條規定四類地區補償標準為35000元，一審參照該補償標準，綜合考慮皇姑區政府對王立成房屋違法拆除行為的時點、房屋用途、使用價值、當地拆遷補償標準等情況，判令皇姑區政府對王立成進行相應賠償并給付賠償款利息，并無不當。二是關于王立成要求將被強制拆除的住房恢復原狀的主張，因王立成房屋已被全部拆除，土地另作他用，客觀上無法實現將原住房恢復原狀，一審對其該項主張不予支持正確合理。三是關于王立成要求皇姑區政府給付強制拆除房屋恢復原狀前的租房費用的主張，因該費用非直接損失不屬于行政賠償范圍，一審對其該項主張不予支持亦無不當。遂判決：駁回上訴，維持一審判決。

　　王立成不服，向本院申請再審稱：一是案涉房產在1980年建成時不違反相關法律、法規，拆遷時應當依法給予補償；二是本人不是低保戶或低收入戶，不應參照《無產籍房拆遷補助辦法》的規定進行賠償；三是一、二審未予支持其有關租金損失的主張存在錯誤。請求撤銷一、二審判決，判令皇姑區政府安置住房或賠償損失308301元，賠償租金損失85400元。

　　皇姑區政府答辯稱：一是王立成的再審請求缺乏事實依據。皇姑區政府已給予王立成所購買無房屋產籍平房一間的補償，未按照違章建筑予以強制拆除，拆除的是王立成另外自建的3處違建平房。二是根據《城市房屋拆遷管理條例》第二十二條中拆除違章建筑不予補償及《沈陽市城市房屋拆遷管理條例》第十七條第二款“拆除無房產產籍房屋和超過規劃部門批準期限的臨時建筑不予補償”的規定，王立成的再審請求沒有法律依據。王立成主張適用的16號《實施方案》第五條第四項規定適用于沒有產籍的“唯一住房”應給予適當補償。而王立成已購買了一處住房，且無產籍房為3處，明顯不符合適用條件。《無產籍房拆遷補助辦法》與16號《實施方案》并不矛盾。《無產籍房拆遷補助辦法》第二條規定：“對于拆遷范圍內，居住在符合下列條件無房產產籍房屋內的低保戶、低收入戶，由拆遷人給予補助：（一）沒有得到過拆遷安置補償；（二）本市城市規劃區內無合法住房；（三）居住的無房產產籍房屋必須獨立開門；（四）持有拆遷地2001年12月31日前遷入的獨立戶口，并在拆遷地居住（夫妻結婚未合戶、夫妻未離婚分戶、法定婚齡前分戶的除外）。”符合《無產籍房拆遷補助辦法》第二條規定是被拆遷人獲得拆遷補助的前提條件，而王立成不符合“戶籍”及“唯一住房”兩項要求，無權獲得補助。政策性補償是政府對符合“唯一住房”的被拆遷困難群體給予的物質幫助，王立成請求恢復原狀、賠償損失、支付過渡期房屋租金等請求，缺乏事實和法律依據。

　　本院經審理查明的事實與原審認定的事實一致。另查明，2010年1月，王立成以皇姑區政府為被告向一審法院提起本案初審訴訟，請求判令皇姑區政府將違法拆除的房屋恢復原狀或賠償損失，并賠償租房租金以及室內財產損失。一審法院作出（2010）沈中行初字第16號行政賠償判決：皇姑區政府賠償王立成室內財產損失4500元；駁回其他訴訟請求。王立成不服，提起上訴，二審法院作出（2010）遼行終字第59號行政賠償判決：駁回上訴，維持原判。判決生效后，皇姑區政府支付了室內財產損失4500元。王立成不服二審判決申請再審，二審法院以（2011）遼行監字第150號駁回申請再審通知書，駁回其再審申請。王立成仍不服，向中華人民共和國最高人民法院申訴。最高人民法院于2011年12月29日以（2011）行監字第615號函要求二審法院進行復查。2015年5月20日，二審法院作出（2014）遼審一行監字第33號行政裁定，再審本案。2015年12月23日，二審法院作出（2015）遼審一行再字第2號行政裁定：撤銷（2010）遼行終字第59號行政賠償判決和（2010）沈中行初字第16號行政賠償判決；發回一審法院重審。

　　本院認為：本案系賠償請求人單獨提起的行政賠償訴訟，焦點問題是如何確定案涉房屋損失的賠償數額。

　　關于案涉房屋損失賠償標準問題。因違法強制拆除房屋等引發的行政賠償爭議，在確定賠償標準時不應使賠償請求人獲得的行政賠償低于因依法拆遷所應得到的補償，即不應低于賠償時該地段類似房屋的市場價值。本案中，王立成被拆除的房屋于1980年5月自建。16號《實施方案》第五條第四項規定：1990年4月1日《中華人民共和國城市規劃法》實施前建設的沒有產籍的唯一住房，給予適當補償或者安置；補償安置的具體辦法，由各市政府制定。因案涉房屋系在國務院1984年1月5日發布《城市規劃條例》及1990年4月1日起施行《中華人民共和國城市規劃法》前建成，故案涉房屋雖無相關審批手續，但也不應認定為違法建筑，在拆遷補償時應當參照有照房屋的補償標準給予補償。一、二審法院參照《無產籍房拆遷補助辦法》中有關四類地區補償標準為35000元，確定王立成案涉房屋的賠償數額。首先，《無產籍房拆遷補助辦法》是沈陽市制定的規范性文件，并非沈陽市政府制定的補償安置辦法；其次，《無產籍房拆遷補助辦法》于2004年5月1日制定，制定時間早于16號《實施方案》；最后，《無產籍房拆遷補助辦法》系針對居住在無產籍房屋內的低保戶和低收入戶適用的拆遷補助辦法，是給予低收入群體的補助，并非拆遷補償。因此，無論從制定主體、制定時間，還是適用范圍上看，《無產籍房拆遷補助辦法》均非16號《實施方案》第五條第四項規定的配套辦法，一、二審法院參照《無產籍房拆遷補助辦法》確定對王立成案涉房屋損失的賠償數額，適用法律、法規確有不當。至于賠償計算時點問題，盡管案涉違法強拆行為發生于2006年，但案涉房屋被強制拆除系因拆遷所引發，皇姑區政府對于王立成的案涉房屋本應依法參照有照房屋的拆遷標準給予補償。在皇姑區政府無法給付王立成安置房屋的情況下，王立成應得到的房屋損失賠償數額不應低于因依法拆遷所應得到的補償，故可參照一審判決時被拆遷房屋安置地段商品住宅平均價格予以確定。一、二審法院未查明此事實，屬于基本事實不清。

　　綜上，本案一、二審判決在適用法律、法規上確有不當，認定基本事實不清、主要證據不足，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，裁定如下：

　　一、撤銷遼寧省高級人民法院（2016）遼行賠再2號行政判決及遼寧省沈陽市中級人民法院（2016）遼01行賠初3號行政賠償判決；

　　二、本案發回遼寧省沈陽市中級人民法院重審。

　　審判長 張 艷

　　審判員 梁鳳云

　　審判員 張代恩

　　二〇一九年十二月十六日

　　法官助理 劉均博

　　書記員 宮 傲