作者：章文英（最高人民法院行政庭）

　　本文節選自《法律適用》2017年03期

　　摘要：房屋征收補償決定案件的司法審查，在多個方面均尚未形成統一認識，包括審查范圍的確定、評估報告的效力認定、補償方式的限制、補償范圍和標準的合理性、規范性文件的附帶審查等，亟需形成一套較為成熟的司法審查模式，用以處理日益增加的征收補償決定案件。

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）自2011年制定實施至今，有關國有土地上房屋的征收與補償案件數量持續攀高。在《征補條例》實施初期，由于征收決定行為最先發生，征收決定類案件占比較大，隨著《征補條例》的深入實施，依法行政水平的不斷提高以及相關經驗的不斷積累，為推動征收項目的依法開展，市縣級政府作出征收補償決定的數量逐漸增加，由此產生的爭議及引發的行政訴訟案件也越來越多，但相關案件的司法審查經驗尚不成熟，不少問題仍存在爭議。本文梳理了房屋征收補償決定案件中存在分歧的問題及主要不同意見并加以分析，以期為相關案件的審查及處理提供些許參考。

　　一、審查范圍：前提行為和前提條件的審查

　　征收環節包括多個行政行為，這些行政行為的發生存在先后順序，彼此特點不同但又緊密聯系。在征收補償決定案件中，是否需要對在先的征收決定及補償方案進行審查，以及堅持何種審查程度等問題，在實踐中存在一定爭議。

　　（一）對征收決定的審查

　　1.征收決定對征收補償決定的影響

　　根據《征補條例》第26條之規定，在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議或者所有權不明確的情況下，可以作出征收補償決定，即征收補償方案確定的簽約期限屆滿之日系征收補償決定可作出之時。但《征補條例》對如何確定簽約期限并未作出具體規定，因此補償方案確定的簽約期限可能短于征收決定的復議或起訴期限，即作出征收補償決定之時征收決定可能尚不具有執行力。此時，能否作出征收補償決定，有兩種觀點：一是認為不能作出征收補償決定，應等待征收決定復議和訴訟期限的屆滿。在征收決定執行力不確定的情況下，不能對征收補償決定的合法性作出判斷。二是認為可以作出征收補償決定。主要理由有三點：第一，根據《征補條例》的規定，只要補償方案約定的簽約期限屆滿即可作出征收補償決定，并未要求征收決定必須具有執行力；第二，盡管征收決定的效力是征收補償決定的基礎，但只要征收決定最終未被依法撤銷，即可依法作出征收補償決定。征收項目均因公共利益需要，且具有行為環節較多、周期較長等特點，提前啟動相關工作有利于加快合法征收項目的實施進程；第三，即使征收決定被依法撤銷，在充分保障被征收人合法權益的前提下，征收補償決定的效力亦可通過后續的復議或訴訟等方式予以彌補。這與《城市房屋拆遷管理條例》（簡稱拆遷條例）第16條規定的法律精神相符。《征補條例》在拆遷條例的基礎上制定而成，先前的相關法律精神可以依法予以借鑒。

　　上述兩種意見均有合理之處，前者在理論上更具說服力，后者更符合實踐需要。在現行法律規定下，基于客觀情況與現實需要的考量， 不宜一律否定第二種做法的合法性：一方面，上述兩種做法仍處于學術理論探討層面，尚無有效的法律規定予以明確，對各自合法性的判斷難以直接下定論。另一方面，第二種做法在現實中極為常見，并已為較多生效判決所認可或確認，若以此為主要理由否定征收補償決定的合法性，將帶來生效判決相沖突等一系列問題。需要注意的是，選擇第二種做法的征收補償決定的作出主體，應承擔更多一層的敗訴風險，即征收決定的不合法性，將可能導致征收補償決定案件的敗訴。

　　2.對征收決定是否審查及審查程度

　　對此，實踐中主要有兩種觀點。一是不予審查。當事人起訴的對象是征收補償決定，它是一個完整而獨立的訴訟標的，如對征收決定一并審查，將超出訴訟請求的范圍，有越權審查之嫌，而且一個訴訟多個訴訟標的，容易導致審理及裁判的混亂。二是較強程度地予以審查。主要理由有兩點：第一，征收決定的合法性是征收補償決定的基礎。不先行確認征收決定的效力，對征收補償決定的審查則難以作出正確結論；第二，一并審查與“一個訴訟一個標的”的原則并不相沖突。對征收決定的審查結論，并不在裁判主文中直接作出認定，而是作為事實證據的一部分。如果征收決定不具有合法性，可以沒有事實根據作出相應裁判。

　　上述兩種意見均有合理之處，采取居中做法更為穩妥， 即僅做初步審查，必要時中止征收補償決定案件。對于征收決定，既不能完全不審查，也不能過度審查，應在初步審查后作出判斷，如征收決定顯然不具有合法性且影響到征收補償決定的效力，法院應向原告釋明，告知原告對征收決定提起行政訴訟，同時中止征收補償決定訴訟，待征收決定訴訟審結后再恢復審理。如此，既理順了不同行政行為之間的關系，避免了與行政訴訟原則相沖突，又對被訴行政行為進行了有效審查，避免出現相互矛盾的結論。需要說明的是，上述做法主要針對征收決定尚處于復議或訴訟期限內的情形。對于已具有執行力的征收決定，則不宜進行效力性審查，但與補償決定有直接關聯的其他要素，如起訴人的房屋是否屬于征收范圍，仍可依法審查。

　　（二）對補償方案的審查

　　1.補償方案與補償決定的關系

　　由于征收項目、征收地區及被征收人等客觀原因的不同，實踐中可能存在多個補償方案，如總方案、片區方案、分戶方案等。從邏輯關系來看，這些方案都來源于最初的總方案，其實質內容是相互一致的，不同之處僅為適用范圍和適用對象的不同。根據《征補條例》第26 條規定，征收補償決定系按照征收補償方案作出，即針對某個被征收人作出的征收補償決定是征收補償方案的具體化。原則上來講，兩者應當是一致的，否則可以推定征收補償決定不具有合法性。但是，現實生活復雜多樣，對征收補償決定的認定仍需經過深入審查后才能作出最終結論。總的來說，征收補償方案合法，且征收補償決定與其相一致，則主要審查征收補償決定的合法性和合理性；征收補償方案合法，但征收補償決定與其不一致，則要審查“不一致”是否損害了被征收人的合法權益；如果征收補償方案不合法，則要具體分析，若征收補償決定與其相一致且并未損害被征收人的合法權益，則不能以“不一致”為由完全否定征收補償決定的合法性；若征收補償方案不合法但是片區方案等適用范圍較小的方案符合法律規定，而征收補償決定與適用范圍較小的方案相符合，也不能單純以“不一致”為由否定征收補償決定的合法性。

　　2.對補償方案的審查

　　根據前述分析，征收補償決定的合法性與補償方案具有直接關聯性， 因而補償方案屬于審查的重點內容，但應堅持何種審查程度，有不同觀點：一種觀點認為應全面審查，即對征收補償方案記載的所有事項進行審查，包括合法性與全面性；另一種觀點認為應特定審查，即只針對原告提出異議的部分進行審查。相比較而言，采取居中做法較為合理，即主要審查當事人提出異議的部分，對直接影響被征收人合法權益的其他事項盡到合理審查職責，如補償范圍、補償方式、補償數額等。主要理由有四點：第一，行政訴訟的目的是解決行政爭議，對于當事人沒有異議的部分，沒有審查的必要性；第二，在征收補償決定案件中，征收補償方案只是審查的一個方面，如果對征收補償方案面面俱到地全面審查，將增加司法審查的難度和工作量；第三，原告的訴訟標的是征收補償決定，其對征收補償方案提出的異議只是支持其訴訟請求的事實根據和理由之一，法院具有如何審查征收補償方案的裁量權限；第四，不能對當事人正確闡述訴訟理由和事實根據等方面提出過高要求。征收補償方案的部分內容直接影響著被訴征收補償決定是否侵犯原告合法權益，因此，法院在審查時可作出合理釋明并給予必要關注。

　　（三）前提條件審查

　　審查征收補償決定，必須先審查其是否應當作出，即前提條件審查。不同前提下作出的補償決定，在具體內容和審查方面有所不同。征收補償決定作出的前提情形有兩種。第一，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期間達不成補償協議。此時，審查重點在于征收補償決定作出的時間是否在簽約期限屆滿之日以后以及簽約期限的確定是否合理。《征補條例》并未對簽約期限作出明確規定，對此，法院應從行政行為合理性角度出發，分析簽約期間是否合理，對于簽約時間過短而不能滿足被征收人考慮時間等情況，法院要給予否定性評價。第二，被征收房屋所有權人不明確。這種情況在現實生活中比較復雜，可以分為兩種情況，一是存在多個潛在的權利主體，即多個權利主體對被征收房屋主張房屋所有權，但均無法提供證據證明自己系合法權利主體，也無法否定其他主體的權利主張。二是無權利主體，即沒有主體主張對被征收房屋享有所有權，房屋征收部門也不知曉權利主體。此時的審查重點在于起訴人是否與被征收房屋具有利害關系，是否具備原告主體資格以及房屋權利主體是否明確。如有初步證據可以證明起訴人與被征收房屋具有利害關系的，應認定其為適格原告。

　　二、審查內容：全面性和公平性的審查

　　（一）補償事項是否齊全

　　一個完整的征收補償決定書既包括法定的必備事項，也包括雙方約定事項，事項記載是否全面，是否遺漏相關事項屬于司法審查重點之一。通常情況下，房屋征收部門會根據補償方案，事先擬定格式化的征收補償協議，而征收補償決定書系根據征收補償協議或者房屋征收補償方案作出。因此，征收補償方案、征收補償協議與征收補償決定書，三者在內容上具有對應關系，在審查征收補償決定書所記載事項是否完整齊全時，可以參考征收補償方案或者征收補償協議書，具體應包括《征補條例》第25 條規定所列的“補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限”等事項。但需要注意兩個問題：一是上述規定僅為有限列舉，補償方案所載事項可能要多，如《征補條例》第17條第2款規定的補助和獎勵；二是盡管補償協議屬于補償方案的具體化，但二者在實踐中可能并不完全對應。當兩者不一致時，審查依據應為補償方案，而非補償協議。

　　（二）補償決定是否公平

　　根據《征補條例》第26條第2款的規定，征收補償決定應當公平。實踐中，有的被征收人以補償不公平為由提起訴訟。一般情況下，要堅持個案審查原則，即只審查以原告作為被征收人的征收補償決定書是否符合法律規定，無需審查其他某個被征收人的補償情況。特殊情況下，可以將大多數被征收人的補償情況作為參考。例如，大多數已簽訂補償協議的被征收人所領取的補償金額超過了協議約定的數額，且超出部分未載明在補償方案中。對于這種情形，原告認為不公平的，應承擔相應的舉證責任。如果原告提供的證據足以證明相關事實，可否以違反公平原則否定征收補償決定書，目前尚無明確定論。從解決行政爭議的角度出發，若征收補償決定、征收補償方案等其他事項均符合法律規定，不宜否定征收補償決定的效力，也不宜否定其他被征收人補償的效力但可以對房屋征收部門提出司法建議，以促進征收補償的規范化和公平化。