原標題：“希望地方干部改變對國家安全‘沒有責任感’的盲目性”：山東合村并居旋渦

　　當地政府稱此舉旨在促進“鄉村振興”

　　而村民們只想留在他們的村莊

　　他們在抗爭的同時，對政府要將其宅基地復墾上市

　　增加財政收入的深層次目的，知之甚少

　　5月27日下午，68歲的成友站在山東省東阿縣牛角店鎮賀寺村拆遷后的廢墟上，身體佝僂，若有所失。

　　68歲的東阿縣牛角店鎮賀寺村村民成友，站在村莊拆遷后的廢墟上。攝影/本刊記者 周群峰

　　3月下旬，全國各地抗疫正酣時，牛角店鎮政府忙于組織力量對賀寺村等村莊進行拆遷。因成友等部分村民拒不簽字，村子拆到大約70%后被迫中止，產生的建筑垃圾至今未被清理。目前，已經拆遷的農戶早已離村租房，安置房也處于停工狀態。拆遷工作被村民逼停至今已大約有兩個月時間，村民們無法預料，鎮上的拆遷隊會否卷土重來。

　　賀寺村只是山東正在全省推開的“合村并居”行動的一個注腳。

　　4月30日，山東省自然資源廳在濟南組織召開《山東省村莊布局專項規劃》等項目和技術規程專家研討會，接下來將編制全省村莊布局專項規劃，指導各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規劃指引，穩妥推進合村并居。

　　但山東的合村并居舉措受到了“三農”問題專家、中國人民大學鄉村建設中心主任、福建農林大學新農村發展研究院副院長溫鐵軍的批評。“近期疫情惡化了系統性危機，有些地方搞‘合村并居’，主要是由地方嚴重的債務壓力引起的。”他認為，為解決這一問題，有些地方就利用集體建設用地可以直接入市、發達地區本地的地票交易可以跨區等政策，推進“合村并居”，搞大拆大建，目的就是盡可能拿到土地指標。

　　為什么要拆？

　　聊城市東阿縣牛角店鎮賀寺村村民尹燕東記得，2019年10月的一天，家里來了幾位“客人”：一名姓安的鎮干部，村干部尹作成，還有三四位山東信源土地房地產資產評估咨詢有限公司（下稱“山東信源公司”）的工作人員。

　　尹作成告訴他，這幾個人來測量評估一下他家的房子。“測量是為了以后拆遷嗎？”尹燕東問道。“就是來測量下，與拆遷無關”尹作成說。

　　轉眼到了2020年，新冠疫情暴發，而東阿縣牛角店鎮賀寺村、付五村村民最關心的大新聞卻是，“聽說鎮里準備強拆村子”。

　　很快，牛角店鎮政府在付五村貼出一份“搬遷通知”，落款時間為2020年3月1日。通知顯示，為鼓勵村民盡早簽訂拆遷協議，鎮政府制定了三檔不同的拆遷獎勵：最高的一檔規定在3月15日之前簽訂協議的，給予評估總額10%的獎勵，另外給予一次性獎勵1.5萬元。還規定，凡是簽訂拆遷協議的，都給予一次性搬家費用1000元，和一年租房費用7200元。

　　5月27日，山東東阿縣賀寺村等拆遷后的安置房建設工地，目前長滿荒草，立了多個塔吊，正處于停工狀態。攝影/本刊記者 周群峰

　　牛角店鎮這次拆遷，涉及四個村：賀寺村、孟莊村、付二村、付五村。牛角店鎮黨委副書記姜渭柱在接受《中國新聞周刊》采訪時說，背景源于2018年省里提的一個鄉村振興工程。

　　2018年8月，山東省發改委聯合省委組織部、宣傳部等部門印發了方案，全面啟動了鄉村振興“十百千”工程。該工程是指，在全省10個縣（市、區）、100個鄉（鎮、街）、1000個村，開展示范創建工作。而牛角店鎮是被列入其中的一個鎮。

　　2019年是全面實施鄉村振興戰略、加快打造鄉村振興齊魯樣板的關鍵之年。這項工作的重點之一就是“合村并居”——在加快城鎮化進程與社會主義新農村建設的背景下，為了改革落后農村結構和管理體制，改善群眾的生產生活環境，更好地集約土地發展經濟，進行的將幾個臨近自然村整合起來，建立農村社區的綜合改革和探索。

　　山東是人口大省、農業大省，目前有農村常住人口4900多萬，行政村6.9萬個，村莊密度0.43個/平方公里，平均每個村700多人。山東省的行政村數字在2019年是7.4萬個，按2019年3月山東省發展改革委黨組書記、主任張新文在全國兩會上的說法，“（行政村）壓縮至4.8萬~5.8萬左右，5萬個是比較合適的。”

　　牛角店鎮黨委副書記姜渭柱在接受《中國新聞周刊》采訪時說，鄉村振興工程是“讓農民從土地上解放出來”。

　　姜渭柱解釋，2018年，付二村和付五村已經完成土地流轉工作，賀寺村和孟莊也通過土地流轉，出現了幾個種植大戶。這四個村的老百姓已經從土地上解放出來了，不用每家每戶耕作，可以騰出多余勞動力從事務工、經商等增加收入，“在這種背景下，去年我鎮研究決定，對這四個村開展拆遷安置工作，并讓村干部回去征求村民意見。其中，孟莊村因為簽協議的村民太少，就沒有拆遷。”

　　被城鎮化

　　所有拆遷故事都大同小異，總有不愿意在協議上簽字的村民。當地政府早有準備，賀寺村拆遷開始前一天，村外的馬路旁，除了挖掘機，還停了110、119、120的車輛，路邊還站了幾十個穿著迷彩服的人。

　　一個落款時間為2020年1月2日的估價明細表顯示，尹燕東家的房子房屋補償額為174568.03元，評估單位是山東信源公司。尹燕東稱房子估價太低，而且祖祖輩輩在村里生活久了，根本不愿搬遷。

　　他告訴《中國新聞周刊》，房子堂屋和偏房都是磚混結構，每平方米僅分別被評估為807.5元和765元，而鎮里準備在鎮政府附近蓋的安置樓房，均價大約為每平方米1800元左右。

　　為了勸他簽字，鎮干部讓其在鎮政府上班的外甥給他不停做思想工作。今年51歲的尹燕東在鎮派出所已經做了十多年巡防隊員，他稱，派出所所長董慶為了讓他簽字，先后跟他談了4次話，“不同意，就要對我停薪停職”。從尹燕東提供的“牛角店鎮巡防隊員微信群”中，《中國新聞周刊》看到，3月7日，董慶在群中稱“接鎮政府通知，今日起停止孟榮軍、尹遜華、尹燕東、尹成存巡防隊員工作。”

　　姜渭柱對此解釋：“我們前期做了大量思想工作，部分未簽訂協議的村民還是很排斥。拆遷的第一天，擔心一些群眾出現過激行為，安排110、119、120車輛停在村外的路邊，是為了應急所用，第二天就沒再安排。”

　　東阿縣賀寺村83歲的低保戶尹順廷有腦血栓后遺癥，他與老伴至今不同意拆遷，還是住在村里老房子里。攝影/本刊記者 周群峰

　　整個拆遷持續了20天左右。姜渭柱說，因為每個村都有一些村民不同意拆遷，現在每個村拆遷完成了72%以上，但沒有全部拆完。“據我所知，付五村共有180多處，已拆遷了130多處，那兩個村已經拆遷的比例還要更高些。”他稱，現在三個村的拆遷工作暫時停止了，下一步，還將繼續做不同意拆遷群眾的思想工作。

　　拆是為了合——合村并居，這是實現城鎮化途徑之一，以鄉鎮企業和小城鎮為依托，實現農村人口由第一產業向第二、三產業轉換的過程，同時實現居住地由農村地區向城鎮遷移的空間聚集，涉及人文關系、生產要素的重組，既敏感又復雜。

　　合村并居在各地叫法不同，有稱之為“合村并點”或“合村并鎮”的，山東省也并非首創，但山東是做得較早的，其合村并居工程可以追溯到2001年。當年山東省人民政府出臺了關于規范“小城鎮建設”的第47號文件就對“合村并點”進行了說明。

　　2008年，開始實施合村并居試點的山東德州市認為，長期以來存在的村莊數量多、規模小，帶來“三高兩難”（村級組織運轉成本高、空心村比例高、基礎設施建設成本高；帶領群眾增收致富難，民主管理難），是制約農村發展的瓶頸。

　　“合村并點”政策的宗旨在于改善群眾的生產生活環境、更好地集約土地發展經濟，還包括在保證國家“18億畝紅線”的基礎上獲得更多的土地，用于回耕、招商引資和建設居民服務點；在合村后的大村中可以發展特色農業，并充分利用原有先進村的資源，提升特色農業競爭力，使原有名牌農產品做大做強；縮小城鄉間的差距，讓農民在短時間內變成市民。

　　但德州市陵城區五虎莊社區一位村民告訴《中國新聞周刊》，2008年，他所在的村莊等五個村開始試點合村并居。當時鎮政府干部在村里鼓動村民簽字同意拆房，稱簽字晚了就沒有好樓層等，“一些人經不起鼓動就簽了字，隨后房子、院子等馬上被推倒，其他農戶生活很不便利，只好被迫簽字同意拆遷。”

　　拆遷時，他家中的兩套房子一共評估了17萬左右。選房時，為了方便老人居住，買了一套160多平方米、位于2層的商品房。“相當于拆了2套房子，還得再貼20萬左右，才住進樓房。”住進社區后，社區附近有個服裝廠，但安排不了多少人就業，大部分人還需要種地。他感嘆：“一年種地的收入，只有三四千元，忙活一年的積蓄都交取暖費了。”

　　在岳廷、周勇兵和景巖聯合署名的《新農村建設背景下“合村并點”政策實施現狀調查》一文中，三名作者在2010年對山東省濰坊市昌樂縣與臨朐縣合村并點進行了調查，其中談到了農民在合村中遭遇“被城市化”的問題，提到在合村并點過程中存在政府要求過急、強制拆遷、強制征地的現象，同時部分地區補償金過低，農民意見很大；在“后合村階段”，要警惕村改居后可能產生的大量“三無”（無土地、無工作、無社保）農民。

　　文章指出，“正如實踐中一位村支書說，‘農民新村只有在縣城邊上搞才合適。’如果不加區別地全盤實施合村并點，對純農業區也實行強制城鎮化，其實并不能從根源上提高農民的生活水平、改善生活條件，不是解決三農問題的長遠之計。”

　　上樓之后

　　東阿縣牛角店鎮的拆遷遇到了很大阻力。

　　很多村民至今不理解：“為什么當初政府找哪家評估公司去測量評估，村民毫不知情？而且，現在很多房子都拆了，但村民手中的評估表至今沒有評估師的簽字和公司蓋章。”

　　山東信源公司一位負責人告訴《中國新聞周刊》，他們做出的評估是合理合法的，但那只是一個預評，“如果村民沒有疑問的話，最后才能正式出評估報告”。但對未出正式評估報告時，政府就對房子拆除是否合法的問題，上述評估公司負責人未作回應。

　　北京法桓律師事務所主任王鵬表示，政府拆遷房子前對房子的評估，不但要求評估公司有評估資質，做出的評估報告還必須有評估師簽字。否則，拆遷就不合法。而且評估時，根據法規法律，也不能單方面委托評估機構進行房屋評估。

　　2019年10月，牛角店鎮政府委托山東信源公司對所有房屋、地上附屬物、宅基進行了丈量評估。多位村民稱，政府叫人來評估房子時，他們事先并不知情。

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條規定：房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

　　“老房子”沒了，“新房子”停了，除了拆遷的程序問題，更大的問題是之后的合村。政府許諾的安置房距離付二村大約3公里，位于牛角店鎮政府西側，按計劃將建成六層的電梯房。但目前，新的安置房項目也已經停工。

　　5月27日，《中國新聞周刊》在現場看到，工地上長滿荒草，立了多個塔吊。有受訪者稱，安置房是3月底時才開始開工，開工大約二十天后就停工了。姜渭柱回應稱：“現在的安置房建設，由于工人回家準備麥收暫時停工，麥收夏種結束后盡快復工，爭取明年五一左右村民回遷入住。”

　　針對村民搬入樓房后，一些農戶的農具怎么放、他們的就業如何解決等問題，姜渭柱稱，已經規劃一個地方放置收割機等大型農機具。另外，為了實現群眾家門口就業，增加就業渠道，在安置房附近，引進一些勞動密集型企業，現在已有體育用品、工藝制品、皮具等企業，實現新型社區居民家門口就業增收的目標。

　　付二村劉朝霞等村民對此并不樂觀。“那里根本沒有大的企業，只有幾個小工廠，用不了多少工人，而且只限有工作經驗的熟練工。而村里年輕人很多都在外地打拼，留在村里的很多人不符合他們要求。”

　　政府“先拆房子、再建安置房”的做法也令村民不滿。姜渭柱稱，現在大多數地方都是先拆后建、有的地方是邊拆邊建、極少數是先建后拆。有些地方先建后拆，結果樓房建好后，很多農民又不想要樓房，造成了閑置房，“我們也有這個后顧之憂，所有先拆后建”。

　　據姜渭柱說，目前，牛角店鎮三個村簽訂協議的大約有四百戶，“舉例說，付五村有180多處房屋，除24處空宅外的160處房屋，評估價在18萬元以上達到75%，最多的能評估到三十多萬。大多數百姓買100平方米的樓房，基本不用拿錢。”

　　多位老人對上樓后的生活，還是顧慮重重。賀寺村一名尹姓老人稱，自己有2畝半的土地，一年土地流轉的收入大約有2500元，再加每月123元的養老金，一年就是3000多元的收入。“年紀大了，本來就不愿離開村子。再說，把我們趕上樓后，這些錢夠花嗎？”

　　債務危機下的土地沖動

　　回到山東合村并居的源頭。

　　2001年的第47號文件《山東省政府關于加強和改進小城鎮建設用地管理的通知》作了如此說明：“小城鎮范圍內舊村址或其他建設用地開發整理出來的耕地，可以等面積置換小城鎮建設用地；縣（市、區）完成耕地開墾計劃以外，通過土地整理新增加耕地面積的60%，可優先安排中心鎮使用；對舊城改造、合村并點的，也可給予一定數量建設用地周轉指標，但改造建設完成后，必須開墾與用地周轉指標等量的耕地面積。”

　　多位受訪專家稱，合村并居給政府帶來最大的回報就是，在土地增減掛鉤政策（即“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”）的背景下，將拆農民房子退出的宅基地形成城市建設用地指標賣出，換回資金，讓政府增加財政收入。

　　土地增減掛鉤政策的本意，是依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

　　此后，不少地方逐步擴大了增加掛鉤的適用范圍，突破此前不能跨縣域設置增減掛鉤項目區的限制，在條件成熟的城市可以試點跨區設置項目區。

　　武漢大學社會學系主任、中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰稱，農村建設用地主要是農民宅基地，減少農村建設用地就要拆農民房子，將農民宅基地復墾為耕地。“地方政府為了獲得城市建設用地指標，就通過合村并點來拆農民房子。”

　　如今，牛角店鎮賀寺村、付二村、付五村，因拆遷導致的建筑垃圾至今未被清理。姜渭柱說，暫時沒有清理是因為，復墾得向土管部門進行報批手續，待手續審批完成后，將會對建筑垃圾進行處理并進行土地復墾。

　　他稱：幾個村都拆了后，復墾面積有多少還不確定，因為有些宅子占用的土地不一定是建設用地，“具體復墾出多少面積的土地來，最后還得由自然資源部門來認定。復墾后，土地所有權還是村集體所有，土地所有權不會改變。”

　　據姜渭柱介紹，東阿縣與山東省土地發展集團有限公司（簡稱“山東土發集團”）簽訂合作協議，為安置區建設確保了資金保障。該集團官網介紹，集團為省管功能型國有資本投資運營公司，主要開展土地開發、整理和經營，盤活低效利用和閑置土地，提升土地資產價值，進行投融資和資本運作。

　　《中國新聞周刊》從當地一位官方人士處獲悉，當地政府看重山東土發集團，是認為在土地交易時能賣到更高的價錢。這位知情人舉例說，比如某個村莊房屋、道路等占用土地300畝，拆遷后經土管部門鑒定，只有150畝屬于建設用地，其中建安置房又占用30畝。這相當于通過合村并居騰出來120畝建設用地。這120畝經過復墾、驗收合格后，就可作為指標，對外交易。

　　但業內人士分析認為，此舉會對農民帶來一些不確定性的影響。

　　北京法桓律師事務所主任王鵬告訴《中國新聞周刊》，政府將農民宅基地復墾后，這塊土地雖然所有權歸還村集體，但是土地性質已經發生改變，由宅基地變更為耕地，也就是說，農民以后不想住樓房，想返回村子建房子就屬于侵占耕地，就會涉嫌行政違法或者犯罪。“祖祖輩輩生活了百年的村莊，對他們來說，就成了永遠回不去的村莊。”

　　據王鵬了解，這一輪地方政府合村并居的動力還與城市建設用地的審批權下放有關。

　　今年3月，國務院發布了《關于授權和委托用地審批權的決定》，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批權限“下放”到省、市、自治區。“省里政策可能就寬松了，為大規模地推動城市建設提供了便利”。王鵬坦言，“說白了，這些政府還是沒有擺脫土地財政的依賴。”

　　新《土地管理法》于2020年1月1日起施行，其中提到，集體土地可以入市。王鵬稱，允許集體土地入市，本意是讓農民享受土地增值帶來的紅利。但是，山東很多地方，卻利用這一點，以各種手段，讓農民簽字變相同意拆遷，進而政府把集體土地拿走進行交易。

　　中央黨校研究室副主任、北京科技大學經濟管理學院教授、博士生導師周天勇也批評“并村拆宅”應適可而止。他指出，這是“搶在前面轉移了農民宅地耕地改革后能夠得到的收入。實際上，土地比房子值錢，這是一個經濟學的常識。農民在土地改革前將宅地耕地等交給地方政府，到改革時將失去自己擁有或者應該獲得合理收入的財產財富。”

　　“希望地方干部改變對國家安全‘沒有責任感’的盲目性。”溫鐵軍告訴《中國新聞周刊》，過去粗放數量型增長的遺留問題是債務泡沫、金融泡沫、地產泡沫。在很多地方，房地產在GDP增長的比重、占當地投資的比重，乃至占地方政府債務的比重都很高。地方上要摒棄城市化建設永遠是剛需，房地產永遠會漲價的粗放數量型增長，“如果這些比較兇險的趨勢不去遏制，單靠政治說教擋不住地方政府拆村并居的做法。”

　　在巨大的爭議中，山東多地都已經開展“合村并居”活動。

　　公開資料顯示，2019年以來，濱州市惠民縣選擇部分村莊作為拆舊試點村，開展合村并居。2020年1月，青島膠州市計劃將納入合村并居范圍的656個建制村合并為119個新村。4月1日，濟南市天橋區委書記韓偉稱，2020年全年完成拆遷300萬平方米、將黃河以北48個村莊合村并居。