盡管修訂后的《土地管理法》已經實施，但是，一些事關多方重大利益的內容，及其標準應該如何實施，仍然存在較大的爭議。這其中，涉及利益最大的，便是可以實施征地范圍中的“土地連片開發”的認定標準。

　　日前，自然資源部已經著手向各方圍繞實施征地的情況中，“土地連片開發”的認定標準征求各方面的意見和建議，從而作為《土地管理法》修訂后一系列法規和規章的編寫制定提供參照和參考。目前，征求意見已在進行當中。自然資源部也將根據授權規定，研究出臺土地征收成片開發的標準。

　　修訂后實施的《土地管理法》明確縮小了征地范圍，以列舉式的方式開列了政府可以實施土地征收的六大類情況，這其中，土地連片開發被列為其中之一，而土地連片開發是否屬于“公共利益”這一實施征地的基本原則，當下分歧仍然較大。

　　征求意見

　　“部里面問我們意見問得很細致，實操過程中的每一個環節，都會問得比較清楚，同時也讓我們提出可操作性比較強的建議。”6月10日，東部某省自然資源職能部門的內部人士告訴《中國經營報(博客,微博)》記者，自然資源部正在就土地征收中六種情形里“連片開發”的有關內容，征求意見建議。

　　這并非是個案，而是系統性的工作。東部、西部、中部地區的多個市縣的自然資源職能部門內部人士，都向記者證實，最近一段時間以來，自然資源部圍繞“什么是連片開發的認定標準”，詢問他們的意見和建議。

　　根據記者掌握的情況，征求意見的范圍不僅包括地方基層政府，也包括多位高校、研究機構的專家和學者。“自然資源部的態度比較明確，土地成片開發的認定標準這個問題很重要，所以，要充分討論，謹慎制定。”一位被征求意見的學者告訴《中國經營報》記者。

　　所謂“土地成片開發”，是新修訂后頒布實施的《土地管理法》中提及的概念。在此次《土地管理法》的修訂過程中，縮小征地范圍是主旨修法精神之一。原國土資源部、自然資源部還與修法匹配，在全國人大授權的情況下，在多個市縣試點了“縮小征地范圍”的有關工作。

　　為了明確征地范圍，新修訂并頒布實施的《土地管理法》采用了列舉式的方式，規定了六類可以實施征地的情況。這六類情況包括：因軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程、成片開發建設以及為公共利益需要的其他情形等6種情況確需要征地的，可以依法實施征收。

　　“其他幾類都比較明確，但是，唯獨成片開發這種情況不是簡單明確的，比較復雜，這留下一個比較大的口子和空間，所以，應該對如何認定成片開發，有一個比較明確的法規性的依據。”一位地方自然資源職能部門人士告訴記者。

　　事關重大

　　記者了解到，圍繞“成片開發”的認定標準問題，自然資源部征求意見的地方政府，已經超過百個，征求意見的專家學者，也已經超過40余人，而且，目前這一征求意見工作仍在進行，至少要到2020年7月才會告一段落，這一時長和范圍，都能說明，“成片開發”的認定標準事關重大，利益糾葛嚴重。

　　在上一版《土地管理法》以及《憲法》中，都做了規定。國家為了公共利益的需要可以實施征地。但對于公共利益沒有明確具體的說明。而上一版《土地管理法》又規定，任何單位和個人使用土地，必須是國有土地，這導致了在相當長的時間內，土地征收成為獲得土地的唯一途徑。

　　長期以來，我國內地施行城鄉二元化的土地管理制度，將國有建設用地和農村集體土地分隔開來進行管理。只有國有建設用地可以實施土地使用權的轉移和交易，農村集體土地必須在轉為國有建設用地后，才能入市交易，而這一轉變的環節，只有通過政府實施的土地征收才能實現。

　　在土地征收的過程中，對于農村集體土地的補償，基本是以生存和生活標準進行補償，而非以財產的市場價值予以補償。這就形成了國有建設用地和農村集體土地因“身份”而形成的價格差，這部分價格差，事實上成為了政府收益。

　　黨的十八屆三中全會提出了包括“縮小征地范圍”在內的一整套土地管理制度改革方向，這個改革方向被具體化到《土地管理法》的修訂當中。因此，《土地管理法》的修訂采用了列舉式的方式，來明確“公共利益”的情形，符合這一條件，政府可以實施征地。

　　因此，這實際上決定了政府是否可以實施征地，所以，事關敏感。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》都強調：“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍。”

　　分歧依舊

　　“恐怕不止是爭論問題，客觀說，應該是分歧依舊很大。”一位熟知情況的權威人士在談及“成片開發”認定標準的征求意見工作時告訴記者，這種分歧的存在，自然資源部非常清楚，也正因事關重大，所以還在繼續征求意見。

　　一位長期從事土地管理法律研究的學者表示，新的《土地管理法》實際上通過多個條件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片開發建設征地具有公共利益屬性。

　　記者了解到，在《土地管理法》的審議過程中，連片開發即已經是關注和分歧的焦點之一所在。在一審和二審稿中，并無“經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施”這一限定，而在送交三審時，增加了這一項限制性的內容。

　　新法規定，“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”，可以依法實施征收。

　　自然資源部部長陸昊曾在向全國人大常委會作草案說明時表示，將成片開發納入可以征地的情形，以免對經濟社會發展影響過大。他同時強調，成片開發可以把征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發”征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。

　　記者了解到，在《土地管理法》二審中，全國人大常委會委員矯勇提出，成片開發建設，一般指的就是房地產的開發，還有像集餐飲、購物、娛樂為一體的成片開發，這種開發很難說是公益性的。也有委員認為，政府因為明確享有土地利用總體規劃的編制權，也有可能根據自己的需要去定義“成片開發中的公共利益”，從而提高地方政府擴大土地征收范圍的風險。

　　中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映則認為，在實際操作中對于成片開發的標準認定，需要考慮建設用地規模，但是，僅僅考慮規模是不夠的，需要統籌考慮土地開發的規模性、綜合性、配套性和復雜性等因素。比如在一些偏遠地區的中小城市，土地經濟關系比較簡單，土地增值幅度和差異也不大，對成片開發實行征收管制的必要性也就比較低，因此成片開發的標準就可以定得嚴格一些。但是在特大城市、大城市等地區，土地經濟關系比較復雜，土地用途和用地主體類型多樣，不同規劃用途土地的增值差異很大，成片開發標準的認定就應當寬一些。