[摘 要] 土地征收事關廣大人民群眾特別是農民的切身利益，其規范化、法治化水平是黨和政府推進國家治理體系和治理能力現代化水平的重要內容。完善征地制度作為農村土地三項制度改革的一項重要內容，也是本次土地管理法修改的重中之重。回顧新中國成立以來我國征地制度的演變歷程，對比新舊土地管理法關于征地制度的相關規定，可以看出新時代我國征地制度有了重大創新與發展。借鑒境外的一些做法，可以將管制性征收納入征地制度，結合我國實際情況，增加對土地承租人、相鄰權人的補償。

　　[關鍵詞] 土地征收；公共利益；征地程序；征地補償

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　黨中央、國務院高度重視農村土地制度改革。習近平總書記指出，土地制度是國家的基礎性制度，農村土地制度改革是件大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進。[1]土地征收事關廣大人民群眾特別是農民的切身利益，其規范化、法治化水平是黨和政府推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。完善征地制度作為農村土地三項制度改革的一項重要內容，也是本次土地管理法修改的重中之重。新修改的土地管理法，堅決貫徹落實黨中央的決策部署，縮小征地范圍、規范征地程序、建立多元補償機制，體現了新時代我國征地制度的與時俱進。

　　一、我國征地制度的演變

　　我國憲法和物權法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。依此，在實行土地國家—集體二元化所有權的我國，土地征收是指國家基于公共利益的需要按照法定程序取得集體所有的土地，并給予合理補償的政府行為，是政府居間協調公共利益和集體、個人權益的必要手段。新中國成立以來，我國的征地制度經歷了幾次變化：

　　（一）新中國成立初期到改革開放前

　　新中國成立后，人民政府面對錯綜復雜的國內外形勢，為保證交通、能源、水利等基礎設施建設，初步摸索建立了一套土地征收制度，在改革開放前很長的一段時間中，發揮了重要的作用。

　　早在1950年，政務院發布《鐵路留用土地辦法》和《關于鐵路留用土地辦法的幾點解釋》，規定：“鐵路因建設關系，原有土地不敷應用或有新設施需要土地時，由鐵路局通過地方政府收買或征購之。”這是新中國歷史上中央政府第一次對征地事項進行規定，直至2008年，該辦法才被廢止。同年，中央人民政府委員會通過了土地改革法，針對農村土地的管理，規定了土地的沒收和征收。由于當時征用征收土地主要是為了土地革命的需要，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，所以只對個別類型的土地給予補償。但是，在1950年11月公布的《城市郊區土地改革條例》中，明確規定了國家因建設需要收回國有土地或征用私人所有農業土地時，應給農民以適當安置，并對其生產投資及其他損失，予以公平合理的補償，或以相等的國有土地調換。1953年12月5日，政務院發布《國家建設征用土地辦法》，正式建立了土地征收制度，這是建國后第一部比較完整的專門規范土地征收的法律，為國家征收土地提供了法律層面的支撐。1954年憲法通過實施，其中第13條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。這標志著土地征收首次納入憲法調整范圍。值得注意的是，在1954年憲法中，已經將公共利益作為實施征地的必要前提。

　　1956年6月30日，一屆全國人大三次會議通過了《高級農業生產合作社示范章程》，規定農民在入社時必須將私有的土地轉化為合作社集體所有，農民手中的土地轉變為由集體統一共有、共同管理。農村土地所有權的變化導致原先土地征用和補償安置的方法須進行相應調整。因此，國務院對《國家建設征用土地辦法》作了修訂，對征收范圍、征收程序和補償安置作了具體規定，該辦法經全國人大常委會批準后作為這一階段土地征收工作的主要依據，直至1982年被新條例代替。

　　（二）改革開放初期

　　黨的十一屆三中全會后，國家經濟和社會制度發生了較大轉變，土地供給逐漸成為了服務于國家重大建設項目和市場主體建設發展的重要保障，征地制度也在市場經濟的逐漸發展中不斷發展完善。1982年5月4日，經全國人大常委會批準，國務院公布《國家建設征用土地條例》，這部條例確立的征地制度被1986年土地管理法吸收，在一定歷史階段的土地管理中發揮了重要作用。具體而言，在征收范圍上，其中第2條明確“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”在征收程序上，第7條規定用地單位應當經市縣人民政府同意后進行選址，并與被征地單位商定土地面積和補償安置方案，簽訂初步協議，報有關人民政府批準，其中，第7條規定征收耕地1千畝、其他土地1萬畝以上的，由國務院批準。在補償安置上，第9條規定征收耕地的，補償標準為耕地年產值的3-6倍，安置補助標準每一農業人口為耕地每畝年產值的2-3倍，最高不超過10倍，土地補償費和安置補助費總和不得超過被征土地年產值的20倍。補償安置費用原則上由被征地單位統籌使用，因征收造成的剩余勞動力原則上通過農業生產安置，如實行招工安置的，則核減安置補助費。1986年土地管理法沿用了《國家建設征用土地條例》的規定。

　　（三）1998年土地管理法全面修改

　　按照1986年土地管理法的規定，政府并非征收土地行為直接實施主體，而是處于用地單位和被征地人之間，對用地單位提出的方案進行審批并監督實施，具體的補償安置等工作也是由用地單位與被征地人協調解決。這種做法，雖然賦予了用地單位和被征地人更大的自主性，但并沒有充分體現“征地權必須由國家行使”以及“征地必須符合公共利益”兩大要件，在一定程度上造成征用土地的透明度差，侵害農民利益等行為頻發等現象。特別是鄉鎮企業快速發展和開發區建設熱潮的興起，大規模的“圈地”現象開始發生，出現了亂占耕地、違法批地、炒賣土地的風潮。[2]為了解決上述問題，在黨中央的統一部署下，1998年全國人大常委會審議通過了新修訂的土地管理法。這次修訂對土地管理方式和土地利用方式進行了重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現，確立了我國現代土地管理的基本法律制度。[3]在征地制度方面，最大的變化是政府在征地工作中從后臺走到了前臺，在土地征收中用地單位只需要向政府提交用地申請而不再需要與被征地人直接接觸，由政府來判斷是否符合公共利益后決策是否啟動征收程序，市縣政府既要向上級政府申請征地，還要具體負責補償安置工作，這一重大改變，體現了征地是一種國家行為，只有國家為了公共目的需要，才可以對農民集體所有的土地實行征收。同時，還對征收程序和補償做了修改完善。2004年3月，憲法進行了第4次修訂，第10條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”把“征用”改為“征收或者征用”，進一步明確土地征收和土地征用的內涵；并明確把“補償”寫入憲法,征地補償從此得到了憲法的保護。同年，土地管理法為與憲法保持一致，也做了相應修改。

　　（四）黨的十八大以來，征地制度改革新發展

　　隨著社會經濟發展，特別是土地固有的商品屬性開始顯現，1998年土地管理法關于征地的規定已經跟不上實踐中征地變化情況。征地引發的社會糾紛，逐漸成為基層政府面臨的主要矛盾。征地引起的諸多問題，必須通過深化征地制度改革解決。

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確規定“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”這為征地制度改革和相關法律的完善指明了方向。2014年12月31日，中共中央辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對征地制度改革進行總體部署。在農村土地征收改革方面提出了要探索縮小土地征收范圍;規范制定征收目錄，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息;完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制等。

　　2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關于修改土地管理法和城市房地產管理法的決定。在通過這部法律案時，全國人大常委會組成人員共有167人參加投票，其中，163人贊成，3人棄權，1人反對。[4]這樣一部涉及廣大人民群眾利益，包含復雜利益關系，反映深化農村土地制度改革的法律案，能獲得如此廣泛的關注與贊同，是非常難得的。這次《土地管理法》關于征地制度方面的修改，重點是貫徹落實黨中央決策部署，平衡好保障社會發展與維護農民權益的關系，突出征收土地必須符合公共利益，并在完善征地程序和征地補償安置問題上下功夫，確保征地程序公開民主，完善了對被征地農民合理、規范、多元的保障機制，確保被征地農民原有生活水平有提高，長遠生計有保障。

　　二、明確公共利益需要，縮小土地征收范圍

　　大多數國家和地區的法律都允許政府為了“公共利益”（“公共目的”或“公共用途”）征收、征用私有財產，征收土地是征用私人財產的重要內容。我國憲法亦規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實施征收并給予補償”。然而，對于公共利益的確切含義，各國家和地區法律的解釋各不相同。一些國家和地區將公共利益嚴格限制在由政府組織實施的公共事業項目，如學校、道路等，這些項目直接服務于不特定的公眾，具有典型的公益特征；也有一些國家對“公共利益”認定較為寬泛，將一些顯著促進就業、提高稅收，間接服務于“公共利益”的項目，也認定為屬于“公共利益”。[5]關于公共利益的界定，可以說是此次修法的主要焦點及難點所在。在2007年制定物權法時，立法機關就意識到在不同領域、不同情形下，公共利益是不同的，情況相當復雜，物權法難以對公共利益做出統一的具體規定。[6]

　　此次修改土地管理法，在借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》關于公共利益規定的基礎上，依據法理和實踐中凝聚的共識，將其范圍進一步具象化，新增一條作為第45條，專門對公共利益作了規定，這是本次修法的重大成果之一。該條采用了列舉式與概括式相結合的表述方式，開篇明義地明確，征地必須“為了公共利益的需要”，同時列舉了六種情形,對公共利益進行了嚴格限定，體現征地的公益性和強制性，回歸征地本源。具體而言，這六種情形是指：“（一）軍事和外交需要用地的；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的；（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；（五）在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的；（六）法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。”

　　上面六種情形中的第5項“成片開發”是本次修法審議中爭議較多的內容。從“成片開發”的內涵來看，主要是指由政府統一實施規劃、統一開發的建設活動，包括對危房較為集中、基礎設施落后等地段進行統一的舊城區改建，以及對開發區、新區實施的規模化開發等。在起草和審議過程中，各方面對“成片開發”是否屬于公共利益爭議較大：一種意見認為，考慮到我國城鎮化進程和目前經濟社會發展的實際情況，有必要保留這一情形，以免對經濟社會發展影響較大，但要進一步限定征地范圍；[7]一種意見則認為，這不屬于公共利益。從國外實踐情況看，成片開發施行統一征收，既符合國際通行做法，也可充分體現規劃的公共利益屬性，強化規劃的科學性、合理性與可操作性，同時有利于在一定范圍內，對各類市政基礎設施施行統一規劃、統一設計、統一建設，提高資金使用效率，降低社會運營成本。但是，成片開發由政府主導，征地規模大，涉及群眾利益廣，容易引發爭議和糾紛，應當進行嚴格限制，避免政府無序征地。為此，新的土地管理法根據全國人大常委會組成人員和各方面的意見建議，對“成片開發”征地作了嚴格限定：一是批準和實施層級，必須經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施，由于設立開發區、新區的必須由國務院或者省政府批準，因此，該條款事實上與開發區、新區設立審批進行了銜接；二是區域限制，必須在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，體現了規劃的嚴肅性，在編制規劃時，必須為日后即將進行的成片開發預留空間；三是在該條最后一款規定成片開發建設還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃，主要保障群眾的知情權，在征地工作具體開展之前，通過人大審議的形式達成共識，既充分體現了人民民主決策，也大大提高了成片開發征地的預見性和透明度；四是成片開發并應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。

　　三、規范征地程序，保障被征收人的知情權、話語權

　　征地程序是征地制度的重要組成部分。1998年土地管理法對征收程序規定相對簡單，程序設計不盡完善，特別是缺乏關于如何約束政府行為和保障被征收人知情權、參與權、表達權、監督權的規范，導致法律法規以及中央有關文件賦予被征收人的實體權利無法確定化。此次修法，彌補了原法征地批準前程序的空白，強化了農民的知情權、話語權，還與時俱進的增加了社會風險評估的內容，并將補償安置協議的簽訂，作為上級批準征地決定的重要依據。具體有：

　　1.開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估

　　土地利用現狀調查是指以一定行政區域或自然區域（或流域）為單位，查清區內各種土地利用類型、面積、分布和利用狀況，并自下而上、逐級匯總為省級、全國的土地總面積及土地利用分類面積而進行的調查。土地利用現狀調查是征地準備工作的重要基礎性工作，對于核實被征地塊信息、制定補償標準具有重要的參考意義。社會穩定風險評估，是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項，在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。《重大行政決策程序暫行條例》對此有明確規定。征地涉及群眾的切身利益和基本生活保障，屬于必須進行風險評估的事項范圍，這對于維持社會穩定，避免社會矛盾十分重要。

　　2.公告征地信息

　　征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等事關被征收土地群眾的切身利益，將這些信息在擬征收土地所在的鄉(鎮)和村、村民小組范圍內進行公告是保障被征地群眾權益的重要手段。上述信息要聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。本次修法明確公告的時間不得少于30日，這是在審議階段增加的內容，目的是充分保障農民的知情權。總之要通過公告的辦法使被征地單位和農民知道自己的土地將被征收，征收后的用途及自己將得到哪些方面的補償或安置等，取得農民對征地的支持，防止發生侵害農民利益的行為，使農民的合法權益受到保護。

　　3.召開聽證會

　　召開聽證會聽取利害關系人的意見，是科學民主決策的重要手段，《行政許可法》和《行政處罰法》均有聽證的相關規定。土地征收一般情況下都涉及重大公共利益和群眾切身利益，應當進行聽證。在審議過程中，有的常委委員、地方和社會公眾建議進一步完善征地程序，增加對補償方案組織聽證等內容。[8]通過后在法律中明確規定，多數被征地的農村集體經濟組織成員不同意征地補償安置方案的，應當組織聽證并依據聽證會情況進行修改，這也是充分保障人民群眾合法權利的重要體現。

　　4.進行補償登記，簽訂補充協議

　　修改后的土地管理法在補償登記方面延續了舊法的做法，被征地人需要持不動產證書進行補償登記。這里的使用權人，包括但不限于農村土地承包經營權人和經營權人、宅基地使用權人、建設用地使用權人和林地、草地、養殖水面等的使用權人。征地補償登記除對土地所有權、使用權登記外，還應當對被征用土地上的地上物進行清點，并依法進行登記。包括因征地而受到破壞的其他土地上的設施也應當進行登記，以便能確定恢復或補償的辦法。

　　補償登記后應當簽訂安置補償協議。簽訂補償協議是征地工作中的重要環節，意味著政府與被征地農民就補償問題形成了合意，征地工作才能順利開展。補償協議的核心內容應當圍繞新法第48條內容進行商議。關于補償無法達成一致的，新法明確規定，“個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明”，作此規定，主要是考慮到實踐中確實存在無法達成協議的情況，但不能因此停滯征地程序，損害公眾利益，因此規定將有關情況報批準機關決策。

　　四、完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制

　　我國的征地補償安置制度經歷了一個演變過程。1982年《國家建設征用土地條例》第一次明確了就業安置為主、貨幣補償為輔的補償安置模式。1986年土地管理法確認了這種模式，規定土地按照前3年平均年產值的法定倍數補償，征收耕地的，補償標準為耕地年產值的3-6倍，安置補助標準每一農業人口為耕地每畝年產值的2-3倍，最高不超過10倍，土地補償費和安置補助費總和不得超過被征土地年產值的20倍；因被征地造成的多余勞動力“農轉非”，由政府或用人單位安排工作。1998年土地管理法對這種模式作了調整，即改為貨幣補償為主、就業安置為輔的模式，提高了土地補償標準（征收土地按照原用途補償，耕地的土地補償費為被征收前三年平均年產值的6-10倍，安置補助費標準按每一農業人口平均耕地計算，為該耕地每畝年產值的4-6倍，最高不超過15倍，土地補償費和安置補助費總和不得超過被征土地年產值的30倍。特殊情況下，國務院可以進一步提高標準），取消了多余勞動力安排工作的規定。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》開始向貨幣補償和就業補償并重的模式轉變，要求各省（區、市）頒布統一年產值或區片綜合地價，征地按照上述標準補償，并要求采取納入城鎮就業體系、社會保障制度，留有必要耕作土地，建設用地使用權入股或者異地移民安置等方式妥善安置被征地農民。在這次修法過程中，綜合考慮了以下幾方面的情況：一是，土地管理法規定的征地按原用途補償原則確已不適應實際需要，法定征收補償標準確實偏低，各地的征地補償矛盾日益突出，各地實際執行的征地補償標準大多已超過了法定標準。二是，以前農民失地后，被征地造成的多余勞動力均予以“農轉非”，由政府或用人單位安排工作，目前已很難提供工作保障，要從根兒上解決被征地農民失地后的問題，不是簡單地只解決他們的住房問題，還要提供養老、醫療、就業等方面的社會保障，從而真正解決他們的城鎮化問題。三是，推進中國特色的城鎮化和城鄉融合發展，大的政策包括土地政策要有通盤的考慮，要考慮提高土地利用率、避免房地產開發泡沫問題、改革土地財政等深層次問題。

　　1.確立原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償原則

　　土地是農民的基本生產資料，是農民最主要、最可靠的生活保障。“生活水平不降低、長遠生計有保障”最早出現在《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）。這一補償原則被寫入新土地管理法，具有重要歷史意義，也是對具體補償內容的政治引領。生活水平不降低，是指被征地人的住房條件、就業機會和收入水平等不會因為征地降低，這主要通過及時支付足夠的補償金額，及時提供相應的保障住房和就業機會實現。長遠生計有保障，是指提供對被征地人長久的保障機制，確保其有持續穩定的生活保障，主要措施包括提供就業培訓、納入社保體系等。

　　2.給予公平、合理的補償，建立合理、規范、多元保障機制

　　在全國人大常委會審議過程中，一些常委委員和地方、部門和社會公眾建議進一步完善征地補償的規定，保障被征地農民的合法權益。[9]為此，新法規定，征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。與原法比較，一是明確土地補償費和安置補助費由征地區片綜合地價確定，二是對征收村民住宅的補償單獨作了規定，三是將社會保障費用從土地補償費中獨立出來。

　　（1）區片綜合地價。土地補償費和安置補助費由征地區片綜合地價確定，這是本次修法的一大重要突破。主要目的是使征地補償標準符合社會主義市場經濟形勢, 達到合理利用和保護土地資源,維護農民合法權益和社會安定的目的。原法采取征地補償年產值倍數法，具有濃厚的時代特色，在一定歷史階段，發揮了重要的作用，但是隨著市場經濟的不斷發展，也存在一些難以避免的弊端。一是年產值標準考慮因素較為單一，嚴格依據土地原用途進行補償，補償標準偏低。隨著經濟發展，農民對征地補償的訴求越來越高，而耕地的年產值提高幅度較小，在法定補償倍數確定最高限度的情況下，法定補償標準與農民訴求之間矛盾尖銳；二是不同地類、不同地塊、不同年份、不同經營者之間，耕地產值差異較大，原有的征地補償方式計算隨意性較大，容易引發農戶之間、集體經濟組織之間補償標準的攀比，導致新的社會矛盾。在此基礎上改進的征地統一年產值標準，雖然進一步考慮了地方經濟發展水平、居民生活水平等因素，但是受產值和倍數的限制，在實踐中應用范圍逐漸縮小。區片綜合地價充分考慮應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或者重新公布一次。這是對征地補償標準原則的重大調整，擺脫了年產值和倍數限制，按照均值性區片確定的補償標準，同一區片內不同宗地的征地補償標準相同，而且在征地沒有發生時統一制訂，剛性較強。

　　（2）村民住房補償。農村村民住宅補償安置問題是征地中的重要環節。本次修改增加了關于農村村民住宅補償的條款，體現了充分保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益，是“原有生活水平不降低、長遠生計有保障”補償原則的具體體現。一是提出了“先補償后搬遷、居住條件有改善”原則，明確了搬遷必須以補償到位為前提，以及住宅安置的標準；二是補償方式方面，在充分尊重農民意愿的前提下，考慮到各地實際情況不同，預留了多種補償方式，比如，建設用地指標比較充裕的地區，可以重新安排宅基地，土地資源緊張的地區，可以通過建設安置房進行集中安置，對于已經不需要提供住房的農民，可以通過貨幣化的方式進行補償；三是明確提出將“因征收造成的搬遷、臨時安置等費用”列入補償內容，周全考慮了農民經濟利益損失的具體情況，體現了公平公正的原則。

　　（3）社會保障費用。將被征地農民納入社會保障體系，是確保“長遠生計有保障”的重要措施手段。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，健全農村社會保障體系。做好被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本生活長期有保障。完善農村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度，做到應保盡保，不斷提高保障標準和補助水平。社會保險法第96條規定，征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，按照國務院規定將被征地農民納入相應的社會保險制度。新法實施后，各級政府應當將被征地農民納入社保體系予以保障，但是考慮到各地經濟發展水平不同，東中西部差異較大，各地保障能力和方式亦有不同，因此本次修改，相關內容主要是做原則性規定，社保費用籌集、管理、使用的具體辦法，授權各省級人民政府自行制定。

　　五、進一步完善征地制度的建議

　　在總結試點經驗的基礎上，新修改的土地管理法雖然在縮小征地范圍、規范征地程序、建立多元補償機制等方面取得了較大突破，體現了新時代我國征地制度的與時俱進，但是仍然有可進一步修改完善的地方，建議將管制性征收納入征地范圍。管制性征收實質上是國家對私人財產全部權利中的部分權利進行過度的管制或限制，從而使得私人財產權發生減損，屬征收的一種類型。管制性征收在國外，一般來說可以分為三種類型：完全征收、因直接損失造成的不完全征收、因間接損失造成的不完全征收。管制性征收在歐美發達國家已經有比較成熟的立法和相關實踐，但是由于憲法法律和政策方面的差異，管制性征收在各個國家具有不同的特征。大多數國家對完全征收和造成直接損失的管制性征收給予補償；對于造成間接損失的管制是否應當補償有較大爭議，依具體事實而定。我國正處于建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的關鍵期，人們對生態環境和生活環境等方面的要求不斷提高，權利意識和法治意識不斷增強，必然要求政府嚴格依法行政，不得過度限制私人的財產權從而使得私人財產權發生減損。現行的一些法律已經注意到這個問題。例如石油天然氣管道保護法第十四條第二款規定：“依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。”再如森林法規定，將集體所有的森林劃為公益林的，國家應當給予補償。這些情形實質上屬于“因直接損失造成的不完全的征收”的情形，應當對由于對不動產的管制直接導致該財產價值的貶損給予補償。因此，建議下次土地管理法修改或者制定民法典時將管制性征收納入到征收制度中予以規范。

　　[ 參 考 文 獻 ]

　　[1]陸昊.關于《<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產管理法>修正案（草案）的說明》[J].全國人民代表大會常務委員會公報,2019（5）.

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　　[3]嚴金明.土地立法與《土地管理法》修訂探討[J].中國土地科學,2004 (1).

　　[4]高雅.163票贊成、1票反對、3票棄權，關于修改土地管理法的決定表決通過！[EB/OL].搜狐網，http://www.sohu.com/a/336550185_10012164，2019－8－26.

　　[5]高圣平.發展經濟是土地征收的正當理由嗎？[J].蘇州大學學報(法學版),2014（2）.

　　[6]胡康生主編.中華人民共和國物權法釋義[Ｍ] .北京:法律出版社,2007:102.

　　[7][9]胡可明.全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產管理法>修正案（草案）》修改情況的匯報[J].全國人民代表大會常務委員會公報,2019（5）.

　　[8]胡可明.全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產管理法>修正案（草案）》審議結果的報告[J].全國人民代表大會常務委員會公報,2019（5）.