目 錄

　　一、審理農村集體土地征收補償案件的突出問題有哪些？

　　二、審理農村集體土地征收補償案件的常用法律法規有哪些？

　　三、如何看待有關征收補償的地方性規定效力？

　　四、征收補償中哪些行為屬于可訴行政行為，被征收人告什么、如何告、哪個階段告？

　　五、如何確定原告主體資格，如何保護不同權利主體的不同權利？

　　六、如何準確把握被告主體資格，怎樣依法區分地方各級人民政府與土地行政主管部門法定職責？

　　七、如何準確把握起訴期限，怎樣引導當事人在征收補償行政程序中解決征地糾紛？

　　八、如何準確把握不同類型案件的不同審查標準和審查強度，依法規范土地征收補償安置行為？

　　九、違法強制拆除案件如何確定被告、如何確定賠償金額？

　　十、其他涉土地征收補償的相關問題

　　一、審理農村集體土地征收補償案件的突出問題有哪些？

　　農村集體土地征收所引發的行政案件，是當前行政案件的主要類型。一方面, 此類案件事關被征地農民切身重大利益，矛盾易激化，糾紛周期長，化解難度大，社會關注度高。另一方面，由于現行法律法規有關農村集體土地征收的規定較為原則，且部分規定明顯滯后，補償標準和范圍確定與計算方式不合理，征收與補償程序制度不完善等，導致被征地農民的知情權、參與權、表達權和監督權未能得到充分尊重，人民法院司法監督難度大。

　　審判實踐中，較為突出的問題是各地補償標準和補償內容差異較大，且現行法律法規未規定市、縣人民政府作出的征收決定、補償決定的具體形式，各地所作的征收決定、補償決定名稱各不相同，各地法院對于審什么、如何審認識不一。立法、執法與司法的不統一，既不利于被征地農民依法維護自身合法權益，也不利于征地補償法律關系的盡快穩定，還不利于人民法院定分止爭，也不利于及時引導征地補償糾紛進入法治化解決渠道和糾紛實質化解。

　　同時，三巡轄區省、市、縣三級人民政府和土地行政主管部門建立了不少反映地方特色的征收與補償制度，一定程度上規范了征收與補償程序，促進了糾紛實質解決，較好地保障了被征地農民補償安置，但又給人民法院統一裁判標準帶來新的挑戰。另外，訴訟雙方能力不對等現象較為突出，被征地農民就征地補償糾紛提起行政訴訟，普遍存在對被訴行政行為表述不準確、訴訟請求不明確、起訴時機不恰當、證據材料不充分、不完整等問題，易于陷入重復訴訟、循環訴訟和程序空轉，再加之極個別當事人和代理人不理性維權，不僅浪費了社會和司法成本，也給及時定分止爭帶來障礙。這些突出問題的源頭解決，需要《中華人民共和國土地管理法》的修改完善；在法律規范未修改前，人民法院應當積極延伸行政審判職能，創造性裁判，用司法來引領和倒逼征收補償工作法治化。

　　二、審理農村集體土地征收補償案件的常用法律法規有哪些？

　　除了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等規定外，黨的十八屆三中全會《決定》明確了農村土地制度改革的方向和任務，中共中央辦公廳和國務院辦公廳根據《決定》部署，聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，原國土資源部根據意見要求，研究出臺了改革試點實施細則，積極指導地方開展土地征收制度改革試點工作。審理集體土地征收補償行政案件，應當堅持“在法治框架內推進改革、在改革中完善法治”精神，全面把握法律規定與政策規定、改革措施的關系。同時，除法律法規規定的條件外，征地審批制度還承載土地用途管制功能、耕地占補平衡功能、生態承載功能以及促進發展等功能，并通過國務院、原國土資源部文件和規章等形式，對土地管理法律法規進行細化，改革并優化土地征收程序，強化對被征地農民權益的保障。這些文件也是人民法院對征地補償行為合法性審查的依據。這些規章與規范性文件，既是土地行政主管部門行政執法依據，也是人民法院合法性審查時參照、參考依據，應當全面學習并掌握。

　　當前常見的法律規范有：《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》《國土資源聽證規定》《征收土地公告辦法》《建設用地審查報批管理辦法》《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》《國土資源部關于印發〈城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法〉的通知》《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》《國土資源部關于印發〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》《國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會土地儲備管理辦法》以及《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》《最高人民法院關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》等。

　　三、如何看待有關征收補償的地方性規定效力？

　　《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》對于征收補償安置標準的規定均較為原則。為貫徹落實相關規定，各地區結合地方實際分別出臺一系列關于補償標準、補償內容和補償項目的地方性規定，有的還針對征地項目單獨出臺了補償安置文件。

　　比如，有的地方出臺創新性舉措，在土地補償費、安置補助費以及青苗等地上附著物補償費用之外，還采取社會保障以及其他安置補償制度，有效建立了兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制以及合理提高個人收益機制。有的地方探索建立了社會穩定風險評估、預公告、預征收、預簽補償安置協議制度，即在正式報請省級政府征地批復之前，充分尊重被征地農戶意見，確保絕大多數被征收人支持征收，及時調整和修改完善征收補償安置方案，預防并減少可能分歧，保障征地批復后快速組織實施；有的地方嘗試完善了被征收人補償安置異議程序、安置補償裁決甚至行政復議制度，等等。目前，除地方性法規、地方政府規章等立法外，常見的地方性規定還包括：各地自行制定的征收集體土地房屋拆遷辦法、拆遷集體所有土地房屋價格評估辦法、村鎮房屋征收補償實施細則、村鎮房屋征收與補償評估技術細則、被征地農民社會保障辦法、征收集體所有土地房屋拆遷裁決工作有關問題的通知，等等。對這些地方性規定，尤其是市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的規范性文件，人民法院要依法審查是否符合法律法規規定，對不違反上位法且符合地方實際的實施性、細化性規定，可以依法參考適用。

　　巡回區各級人民法院要更多通過“走出去”和“請進來”等方式，加強與政府法制部門和土地行政主管部門的溝通交流，及時就征收補償政策完善提出意見和建議，填補政策漏洞，規范征收補償程序，共同為地方性政策的合法化、規范化和具體化作出貢獻。巡回區條件成熟的中、高級人民法院，還可以成立專業化合議庭，集中審理土地征收補償案件，為完善土地征收補償制度積累好經驗、好做法。

　　 四、征收補償中哪些行為屬于可訴行政行為，被征收人告什么、如何告、哪個階段告？

　　土地征收補償是典型的多主體、多階段、多環節、多個行政行為前后延續交織的復合程序，包括征地批前階段、組卷報批階段和批準后實施階段。其中，可訴與不可訴行政行為如何區分，起訴時機是否成熟、審理后階段行政行為時是否需要繼續審查先前行政行為，各地有關征地補償步驟程序也不完全一致。人民法院應當在既有法律規定框架內，結合具體實踐，科學界定可訴行政行為類型，注重實質性化解補償安置糾紛。

　　（一）省級人民政府征地批復原則上暫不可訴，但已經受理的可以繼續探索并積累經驗

　　根據國務院法制辦公室國法〔2014〕40號《關于認定被征地農民“知道”征收土地決定的意見》的表述，省級人民政府應當作出征收土地決定，但實踐中不論是立法還是實踐，省級人民政府均未作出“征收土地決定”。目前巡回區各地省級人民政府征收土地決定通常被表述為征地批復，且征地批復的具體名稱和表現形式不同，有的稱為“批復”，有的稱為“建設用地審批意見書”，有的稱為“年度批次村鎮建設用地的批復”，還有的與農用地轉用手續相合并。征地批復對象既非被征收土地所有權人，也非具體實施的市、縣人民政府，而是地級市人民政府；除單獨選址項目征地以外，批復內容一般按本年度批次建設用地審批而非按項目審批，批復內容十分籠統，多涉及多個地塊。對此類省級人民政府征地批復可訴性，目前仍有一定分歧。結合《中華人民共和國行政訴訟法》現有規定以及《中華人民共和國行政復議法》修改方向來看，顯然屬于可訴范圍。但在《中華人民共和國行政復議法》第30條未修訂前，各地可以結合本地實際自行探索，自行決定是否納入受案范圍。

（二）農村集體土地征收補償的基本步驟

　　根據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《征收土地公告辦法》等規定，參考國務院法制辦國法〔2011〕35號《關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》精神，在收到國務院或者省級人民政府征地批復后，農村集體土地征收補償程序可以分為“征收土地公告”環節、“征地補償登記”環節、“征地補償安置方案聽取意見、批準與公告”環節、“按照征地補償安置方案向權利人支付補償項目”環節，“不按照依法批準的方案進行補償安置引發爭議依法申請復議或訴訟”環節、“責令交出土地”以及申請法院強制執行等環節。具體如下：

　　一是，市、縣人民政府應當在收到征收土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征收土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施。征收土地公告應當包括下列內容：①征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；②被征收土地的所有權人、位置、地類和面積；③征地補償標準和農業人員安置途徑；④辦理征地補償登記的期限、地點。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征收土地公告規定的期限內持土地權屬證書到指定地點辦理征地補償登記手續。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人未如期辦理征地補償登記手續的，其補償內容以有關市、縣土地行政主管部門的調查結果為準。

　　二是，有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。征地補償安置方案公告應當包括下列內容：①本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物（含房屋等，下同）和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；②土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；③安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；④地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；⑤農業人員的具體安置途徑；⑥其他有關征地補償、安置的具體措施。

　　三是，市、縣人民政府土地行政主管部門按照征地補償安置方案組織實施。將征地補償、安置費用撥付給被征地農村集體經濟組織后，有權要求該農村集體經濟組織在一定時限內提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門有權督促有關農村集體經濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經濟組織成員予以公布，以便被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人查詢和監督。

　　四是，因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，先由市、縣人民政府協調，協調不成的，權利人認為市、縣人民政府未依法進行安置補償的，可以向地級市人民政府申請復議后（或者）直接提起訴訟，或者向人民法院提起行政訴訟。具體復議請求和訴訟請求可表述為：“請求履行補償安置法定職責”。

　　五是，土地行政主管部門作出責令交出土地決定并申請法院強制執行（強制搬離），地上有房屋和附著物同時予以強制拆除。

　　（三）市、縣人民政府的征地公告具有可訴性，且應進行全面審查

　　根據國發〔2015〕27號《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》，國務院與省級人民政府征地批復，已經從原來的非行政許可審批事項，調整為屬于政府內部審批事項。征地批復與市、縣人民政府依據征地批復實施具體征收，屬于兩個不同的概念。前者具有內部批準的屬性，后者應屬代表國家實施征收行為。目前，基于司法政策，省級人民政府征地批復仍然不可訴的情況下，如果繼續認為市、縣人民政府的征地公告行為（或者說征地行為）也不可訴，就容易讓征地行為規避司法審查，難以保證《中華人民共和國土地管理法》和中央政策的順利實施。

　　因此，原告對征地行為不服的，應當以市、縣人民政府為被告，以征地公告為作為可訴行政行為提起訴訟。人民法院在審查市、縣人民政府作出的征地公告時，不宜將征收土地公告認定為國務院或省級人民政府征地批復的公告送達行為，不能以征地公告不創設新的權利義務為由不予審查，或者僅審查其是否符合征地批復的內容；而應當將其獨立的征地決定，除審查與征地批復內容是否一致外，還應對市縣人民政府上報國務院或省級人民政府辦理征地批復的相關申報材料的合法性全面進行審查。

　　人民法院要積極宣傳引導地方政府與土地行政主管部門，通過制定地方性法規、規章、甚至規范性文件的方式，引導市、縣人民政府單獨作出征地決定，以取代征地公告，并引導原告直接起訴征地決定。

　　（四）引導起訴人針對直接確定補償安置內容的補償決定（補償裁決、補償內容告知書以及具有具體補償內容的公告、告知書等）提起行政訴訟

　　補償安置是被征收人最為關心的問題。由于《中華人民共和國土地管理法》等僅規定簽訂補償協議和發放相關補償費用，未明確規定達不成協議后的處理方式，也無類似于《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的補償決定程序，因此造成難以準確確定訴訟標的與補償內容。巡回區地方性規定中，有關補償決定的名稱、內容、方式均不統一：有的并不作出帶有補償內容的決定，有的在責令交出土地決定書中增加補償內容，有的僅以口頭方式告知具體補償款項和補償內容，有的僅告知按照補償方案執行卻無具體金額和內容。被征收人依法應當得到的補償內容缺乏具體載體，客觀上造成部分當事人對征地程序和補償程序的所有行政行為反復訴訟，既加重行政機關和人民法院負擔，也易引發重復訴訟和濫訴，還導致補償糾紛久拖不決和循環訴訟。

　　人民法院應當引導地方政府及其土地行政主管部門在無法通過簽訂補償安置協議解決補償安置糾紛的情況下，要及時、積極、依法作出補償決定（補償裁決、補償內容告知書、補償事項通知書等），被征收人對補償安置不服的，應當對直接確定補償安置內容的決定提起行政訴訟。人民法院在確定審查標的時，應當堅持一次性實質化解糾紛，不應拘泥于補償決定的具體名稱，避免人為分立為多個行政案件；存在多個補償性質的行為時，在一審庭審結束前，要引導當事人對最終確定了具體的補償項目、補償內容的行為起訴，并合理確定爭議焦點。人民法院在審查最終的補償行為時，對前續的與補償有關的決定、認定等行政行為合法性，應當一并進行審查。

　　理論上來說，征地主體與補償主體應當同一，但由于《中華人民共和國土地管理法》也未明確征地補償的主體與形式，因而巡回區普遍存在市、縣人民政府實施征收而由土地行政主管部門進行補償的情況，人民法院一般不宜否定土地行政主管部門或者“兩公告”中確定的其他補償主體作出補償決定的職權。

　　地方政府或其土地行政主管部門既未簽訂補償安置協議也未作出補償性質決定的，當事人對補償安置不服引發糾紛的，可以考慮統一確定案由為“請求履行補償安置法定職責”，以市、縣人民政府或其在“兩公告”中確定的土地行政主管等部門為被告。

　　（五）對征地補償安置方案公告、補償標準、土地調查登記行為等不服，原則上應當在對補償決定的審查中一并進行

　　市、縣人民政府已經作出補償決定的，起訴人針對征地補償安置方案公告、補償標準、土地調查登記等提起行政訴訟的，人民法院應當釋明告知起訴人直接對補償決定提起訴訟；人民法院在審查補償決定合法性時，對起訴人相關訴訟請求合法性一并進行審查。當事人起訴時，既無補償安置協議，也無補償決定的，人民法院可以在一審庭審結束前，引導雙方進一步明確爭議焦點和訴訟請求，可將案由確定為“請求履行補償安置法定職責”。人民法院審理中對補償安置方案、補償標準、登記確認行為的合法性一并審查，原告主張補償方案、補償標準、登記確認行為不合法理由成立的，責令被告依法履行補償安置職責，能夠確定具體補償安置方法或者具體補償安置內容的，人民法院可作出有具體內容的履行判決。

　　起訴人堅持單獨起訴征地補償安置方案公告、補償標準、登記確認行為的，人民法院一般不予立案。市、縣人民政府土地行政主管部門在征收補償過程中，已經依法向被征收農戶送達土地地類、面積和地上附著物種類、數量等的征地調查結果的登記確認行為，當事人未在法定期限內提出異議的，人民法院一般應支持征地調查結果確認行為。但是，土地行政主管部門在征收補償過程中未依法告知調查結果的，人民法院在其后的其它訴訟中，仍應當對調查結果確認行為的合法性一并進行審查。

　　（六）補償標準、補償安置方案是確定補償安置內容的重要依據，上一級人民政府受理復議申請并作出行政復議決定后，復議申請人提起行政訴訟的，人民法院應予受理

　　根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第三款與《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法[2011]35號）以及《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定精神，被征地集體經濟組織和農民對市、縣人民政府批準的征地補償安置方案不服，應當先申請該市、縣人民政府協調解決；協調不成的，向上一級人民政府申請行政復議；對行政復議決定仍不服的，方可向人民法院提起訴訟。人民法院對補償標準、補償安置方案是否符合法律、法規、規章以及省級人民政府相關規定予以全面審查。

　　（七）起訴不履行公告法定職責的，應當先向行政機關反映處理

　　根據《征收土地公告辦法》第十四條規定，未依法進行征收土地公告、征地補償、安置方案公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續。被征地農民認為市、縣人民政府或者土地行政主管部門不履行公告等法定職責，經向行政機關申請、反映、投訴后，有關行政機關不予處理而提起行政訴訟的，人民法院應當受理。但起訴人已經就征地行為、補償決定等提起訴訟的，人民法院可以認為不具有訴的利益裁定不予立案或者駁回起訴。起訴上級人民政府或上級土地行政主管部門不履行層級監督職責的，人民法院裁定不予立案或者駁回起訴。

　　（八）責令交出土地行為屬于可訴行政行為，且應以依法實施補償為前提條件

　　《中華人民共和國土地管理法》等法律法規對被征地主體如何收回土地并強制執行，未作出明確規定。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。因此，被征地主體對縣級以上人民政府土地行政主管部門根據上述規定作出的責令交出土地決定行為不服提起行政訴訟的，人民法院應當受理。土地行政主管部門作出的責令交出土地決定包含具體的補償安置內容的，人民法院應當全面審查補償安置是否合法、責令交出土地是否符合法定條件。既未簽訂補償安置協議，也未依法提存補償款，又未作出補償決定且補償明顯不合理的情況下，土地行政主管部門作出的責令交出土地行為，人民法院不予支持。

　　（九）責令交出土地行為的強制執行，應當按照非訴行政執行程序進行

　　被征地主體不交出土地的，土地行政主管部門原則上應當按照《行政強制法》《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》等規定，申請人民法院強制執行，經人民法院裁定準予執行的，一般按照“裁執分離”的要求，由政府組織實施同時，縣級以上人民政府土地行政主管部門申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，還應當符合下列條件：①征收土地方案已經有權機關依法批準；②市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為；③被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行；④符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百五十五條第一款規定的條件。同時，根據該條第三款規定，人民法院對符合條件的申請，應當在五日內立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。

　　（十）強制拆除（強制搬遷）行為是否可訴，取決于其是否擴大人民法院準予執行裁定的執行范圍或者違法采取執行措施

　　根據《最高人民法院關于“裁執分離”后行政機關組織實施行為是否具有可訴性問題的批復》（〔2017〕最高法行他550號)精神，行政機關未作出補償決定或者然雖作出補償決定但未經法院審查準予強制執行即實施強制搬遷，被征收人對強制搬遷行為提起訴訟的，人民法院應予受理。人民法院已經裁定準予強制執行并交由市、縣人民政府土地行政主管部門強制執行，而被征收人起訴土地行政主管部門及其委托的主體強制搬遷行為違法的，人民法院一般不予受理；但被征收人能夠提供初步證據證明實施強制搬遷擴大執行范圍或者違法采取措施的除外。

　　五、如何確定原告主體資格，如何保護不同權利主體的不同權利？

　　征收農村集體土地涉及多重權利和不同主體，包括集體土地所有權人、集體經濟組織成員宅基地使用權和土地承包經營權、實際經營者經營權、地上附著物及青苗所有權、集體建設用地使用權等。人民法院要按照訴訟請求和請求人民法院保障的權利類別，科學確定征收補償案件的原告。

（一）起訴征地行為的

　　1.對征地公告（征地批復、征收決定）等直接影響所有權的行為不服的，農村集體土地所有權人即村民委員會或者相應農村集體經濟組織可以作為原告提起行政訴訟；村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起行政訴訟。

　　2.農村集體經濟組織成員雖然轉為城鎮居民，但對涉及農村集體土地的行政行為不服的，過半數的原集體經濟組織成員可以提起行政訴訟。

　　３.被征地農戶起訴征地行為的，人民法院重點審查征收其實際承包經營的土地和實際使用的宅基地是否合法。

　　（二）起訴具體補償安置行為的

　　1.被征地農戶基于所承包的土地、附著物與青苗、宅基地及房屋以及社會保障等權益，對補償安置行為不服的，可以就補償問題以自己的名義提起行政訴訟。

　　2.村集體經濟組織成員以外的農村土地經營權人、土地承租人、集體建設用地使用權人以及土地經營權人等，與補償安置行為之間有利害關系，可以就補償問題以自己的名義提起行政訴訟。

　　3.房屋所有權人、土地所有權人已經就相應補償安置問題簽訂補償安置協議并實際履行的，其他土地實際使用人對補償安置對象產生異議的，宜通過第三人撤銷之訴的方式通過民事途徑解決；但確有證據證明補償安置協議是無權處分的，權利人也可作為原告請求履行補償安置法定職責。

　　（三）起訴其他行政行為的

　　1.被征地農戶因對補償安置行為不服，延伸起訴與其無直接法律上利害關系的規劃部門選址意見、發展改革部門立項審批行為、環境保護部門環境影響評價等行為的，一般不具備原告主體資格。

　　2.征地補償活動結束后，被征地農民起訴土地行政主管部門出讓國有土地使用權以及辦理相應不動產權證書等行為的，一般不具有原告主體資格。

　　（四）對濫用訴訟權利的處理

　　人民法院應當引導當事人誠信理性訴訟，加大對惡意訴訟、濫用訴訟權利等非誠信訴訟行為的打擊力度，充分發揮訴訟費用、律師費用調節當事人訴訟行為的杠桿作用，促使當事人選擇適當方式解決糾紛。當事人存在濫用訴訟權利等明顯不當行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據《行政訴訟法》《民事訴訟法》以及《最高人民法院關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》（法發〔2016〕21號）等規定，結合具體情況，對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。

　　六、如何準確把握被告主體資格，怎樣依法區分地方各級人民政府與土地行政主管部門法定職責？

　　人民法院應當按照“誰行為、誰被告”原則，準確確定征收補償案件被告。原告起訴被告不適格的，可以根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條、第二十條、第二十一條、第二十三條、第二十四條、第二十五條等規定，依法告知原告變更或者追加被告，原告拒絕變更或者追加被告的，人民法院結合案件具體情況，可以裁定駁回起訴。

　　（一）以法定征收補償行政主體為被告的

　　1.對市、縣人民政府收到征地批復后的具體組織實施征地行為和補償行為不服的，市、縣人民政府為被告。

　　2.對市、縣土地行政主管部門征地期間的征地補償登記行為、調查確認行為、不依法履行職責行為等不服的，市、縣土地行政主管部門為被告。地方性法規、規章等對具體組織調查確認行為的行政主體有特別規定的，從其規定。

　　3.被征收人對強制實施行為不服提起訴訟的，應當首先推定是具有法定責令交出土地的市、縣土地行政主管部門實施，宜以市、縣土地行政主管部門為被告；市、縣土地行政主管部門認為自己未實施強制行為的，應當向人民法院舉證證明實際實施的主體；當地政策性文件明確規定由鄉鎮人民政府等組織強制拆除的，應當視為市、縣土地行政主管部門委托。

　　4.補償安置問題既未通過協商解決，也無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行裁判的，合法房屋的被征收人應依法先行申請市、縣人民政府或其指定的土地行政主管部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定；市、縣人民政府或其指定的土地行政主管部門在合理期限內拒絕作出補償安置決定的，被征收人可以起訴要求依法履行補償安置法定職責。

　　（二）以法律法規規章授權的組織、組建或者委托的行政主體為被告的

　　1.對鄉鎮人民政府、村民委員會等按照法律法規規章授權依法行使征收補償過程中相關行政管理職責行為不服的，鄉鎮人民政府、村民委員會等法律法規規章授權的組織為被告。

　　2.對項目指揮部、土地儲備中心等實際參與實施單位的行政行為不服，或者對鄉鎮人民政府等受委托實施的行政行為不服的，應當以組建項目指揮部等機構的行政機關或者委托的行政機關為被告。但是，市、縣人民政府已明確由土地行政主管部門具體負責征地補償等實際管理工作的，也可以以市、縣土地行政主管部門為適格被告。

　　（三）行政協議訴訟的被告

　　1.被征收人與市、縣人民政府土地行政主管部門或者征收管理部門或者上述部門委托的機構簽訂補償安置協議后，起訴要求履行補償協議、變更協議、解除協議、確認協議無效等，應以該市、縣人民政府土地行政主管部門或者征收管理部門為被告。

　　2.被征收人與不具備行政主體資格的指揮部、項目部等簽訂補償安置協議的，一般以組建該機構的行政機關為被告；市、縣人民政府已經明確依法由土地行政主管部門依法負責具體補償安置工作的，也可以以市、縣土地行政主管部門為被告。

　　（四）對其他行政主體為被告的

　　對土地征收補償過程中其他行政機關以自己的名義作出的行政行為不服的，該行政機關為被告。

　　（五）對多列被告、提出多項訴訟請求且級別管轄也不同的起訴的處理

　　被征收人將街道辦事處、鄉鎮人民政府、土地行政主管部門與市、縣人民政府列為共同被告向中級人民法院起訴強拆行為，但未提供相應的證據證明市、縣人民政府實施強拆，而街道辦事處、鄉鎮人民政府、土地行政主管部門承認實施強拆的，人民法院經審查有證據證明確非市、縣人民政府組織實施強拆的，應當依法釋明向有管轄權的基層人民法院提起行政訴訟；經釋明后堅持起訴的，裁定駁回對市、縣人民政府的起訴，移送有管轄權的基層人民法院管轄。對明顯濫用訴權或者為規避級別管轄權，經釋明后拒絕變更被告的，可以依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條第二款規定，退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，裁定不予立案。

　　（六）對起訴要求履行監督查處法定職責的處理

　　1.被征地農戶認為用地單位存在未批先用、少批多用等違反土地管理法律、法規情形且侵犯其合法權益的，應當向市、縣土地行政主管部門投訴舉報，對投訴舉報處理不服提起訴訟的，應當以具有監督檢查職權的市、縣土地行政主管部門為被告，而不應以省級、國家土地行政主管部門作為被告。

　　2.被征地農戶已經對征地行為、補償行為等提起過訴訟且未獲支持的，或者提出的投訴舉報確屬信訪性質，被征地農戶對行政機關按信訪程序處理的行為不服提起訴訟的，人民法院不予立案。七、如何準確把握起訴期限，怎樣引導當事人在征收補償行政程序中解決征地糾紛？

　　人民法院要重視發揮裁判的規范引導功能，積極引導相應的行政主體在征收補償安置環節及早發現并及時固定證據，在行政程序中有效解決土地地類糾紛、土地面積糾紛、附著物及青苗數量糾紛，以及宅基地與房屋類型、面積以及是否存在違法建設的糾紛等。依法經過評估程序的，要引導當事人窮盡評估異議程序，減少因相關證據被強制拆除滅失后，再訴請人民法院審查問題。通過引導當事人正確認識并在恰當的起訴時機起訴相應的行政行為，既為保護被征收人合法權益創造條件，又盡快穩定征收補償法律秩序，預防并減少涉訴信訪。

　　被征收人對征收補償等行為不服起訴的，原則上應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定，自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提起訴訟。征收補償等行為作出時未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，應當依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款規定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。對知道或者應當知道征收補償行為時間有分歧的，人民法院可以參照原國務院法制辦《關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》（國法〔2014〕40號）有關規定作出認定。

　　人民法院應當支持并引導市、縣人民政府和土地行政主管部門，在征收土地公告、征地補償安置方案公告等相關公告中，一次性統一告知對征地補償安置中涉及的行政行為申請復議、提起行政訴訟的權利以及相應期限，引導被征收人及時行使請求救濟的權利。

　　八、如何準確把握不同類型案件的不同審查標準和審查強度，依法規范土地征收補償安置行為？

　　堅持對征地補償行為合法性全面審查原則，準確把握實體審查與形式審查區別，按照不同種類行政行為合法性構成要件依法裁判。

　　（一）對征地行為合法性審查

　　對市縣人民政府征地公告（或省級人民政府征地批復、征地決定）等征收土地行為，一般主要審查以下方面：1.是否符合土地利用總體規劃；2.土地權屬、地類、面積、四至是否準確；3.占用農用地和未利用地的，是否符合土地利用年度計劃確定的控制指標；占用耕地的，是否落實耕地占補平衡要求；4.是否已履行征地前的告知、確認和聽證程序；5.征收土地的補償標準和安置方式是否符合法律法規規定；6.是否屬于省級人民政府審批權限范圍；7.單獨選址的建設項目用地，是否符合產業政策和供地政策，是否符合用地預審控制規模，供地方式是否符合法律法規規定等。

（二）對補償安置行為的合法性審查

　　對于市、縣人民政府以及土地行政主管部門作出的具體的補償安置行為，一般主要審查以下方面：

　　1.被征收土地房屋是否在征地批復批準或者征地公告確定的范圍內；

　　2.土地補償費、安置補助費、土地附著物和青苗補償費的支付標準、數額、對象和方式，是否符合法律法規、省級人民政府規章等規定，是否符合市、縣人民政府土地行政主管部門征地統一年產值標準或者征地區片綜合地價標準，相關標準是否及時進行調整；

　　３.本次征地所適用的，補償安置方案所確定的標準是否符合省級人民政府的要求，是否公平合理，是否全面執行了省級人民政府文件規定；

　　４.地上附著物和青苗的數量、規格是否正確，補償標準、計算方式以及支付方式是否適當。

　　５.對被征收房屋的面積，一般以房屋權屬證書記載為準；未經登記但有批準文件的，以批準文件記載的面積，并結合實際測量情況認定；小于批準面積的，按實際建筑面積計算；大于批準面積的按批準文件計算，超出部分可適當補償；未登記亦無批準文件但根據當地政策系合法建筑的，應當尊重當地政策規定；對被征收房屋的用途，一般以房產證、土地使用權證登記的用途為準；登記為住宅而實際一直用于經營，已經取得營業執照并且提供納稅憑據的房屋，可以根據《關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》（國辦發〔2003〕42號）第四條規定，結合經營情況、經營年限及納稅等實際情況，給予適當補償。

　　６.以貨幣方式進行補償的，補償款能否保障被征收人的基本居住權，補償安置的確定方式是否公平合理。對征收時點與補償時點間隔期間過長，補償超過合理期限，補償標準明顯偏低的，要依法予以調整。

　　７.人民法院認為安置補償遺漏法定補償項目和補償內容的，可以在裁判時直接增加相應補償內容，而無需責令重新作出新的補償決定，及時化解征遷糾紛，減少訟累；

　　８.補償決定部分內容合法、部分內容不合法的，人民法院可結合案件具體情況，作出部分撤銷判決，維持合法的補償內容，并責令市、縣人民政府支付或者提存合法的補償內容，以避免當事人勝訴后，因不動產價格上漲產生新的損失；

　　９.征地決定作出前，市、縣人民政府應當組織有關部門對征收范圍內未經產權登記的建筑進行調查、認定和處理；未取得房屋所有權證和土地使用證的，由法律規定的城鄉規劃主管等部門進行或者根據當地政策由多部門聯合認定，一般以批地建房審批表等批準建房材料確定的面積為依據；對于認定和處理結果，被征收人可以申請行政復議或提起行政訴訟。對于經認定屬于違章建筑的，原則上不予補償或者賠償，但對于無所有權證房屋是否構成違章建筑的認定，應結合個案具體情況，綜合考慮土地歷史使用情況和現狀、是否符合土地利用規劃以及有關用地政策、當地對類似房屋的補償政策等因素，綜合作出判斷。

　　10．合理補償安置宅基地上住房，切實解決被拆遷農戶的居住問題。征地涉及拆遷農民宅基地住房的，應先安置后拆遷，并做到被征地農戶居住水平不降低。宅基地上住房的補償應因地制宜采取多元化安置方式，既可重新安排宅基地建房，也可采取遷建安置方式；既可以采取貨幣，也可以由被拆遷農戶自行選購房屋或選擇政府提供的安置房。拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。城鄉結合部和城中村被拆遷農戶合法房屋的補償，雖不宜按照鄰近國有土地上房屋的市場交易價格作為評估基礎，但拆遷補償以及政府補貼等補償總和，應能保障其選購面積相當、位置適中的國有劃撥土地或者國有出讓土地上建成的房屋。

　　（三）對責令交地行為的合法性審查

　　對申請強制執行責令交出土地行為，一般主要審查以下方面：

　　1.征地行為是否被依法批準；

　　2.補償問題是否已經得到解決，包括是否已經簽署補償安置協議，或者市、縣人民政府是否已經作出補償決定；

　　3.是否落實先補償后搬遷，征收補償決定和補償安置協議載明的補償內容是否如期支付或者提存；

　　4.是否已經經過協商化解程序；

　　5.對其后強制搬遷行為的審查，重點在于是否嚴格遵守法定程序，是否具有完備的房屋內物品的登記、運輸、保存和交接等記錄。被征收人不配合搬遷的，是否以公證的方式固定整個搬遷過程。

　　九、違法強制拆除案件如何確定被告、如何確定賠償金額？

　　（一）對存在未批先用、少批多用土地情形的處理

　　審理因補償或者賠償引發的征地案件時，市、縣人民政府存在取得省級人民政府征地批復前，未批先用、少批多用實際占用原告土地，原告要求賠償相應損失的，人民法院在確定補償標準和補償金額時，應當將補辦手續前的賠償與補辦手續后的補償相結合，適當增加賠償（補償）金額，避免合法征地與違法征地農民的補償安置，懲戒未批先用、少批多用等違法行為，防止地方人民政府違法零成本。

　　1.人民法院一審判決前，市、縣人民政府等已經補辦并取得國務院或者省級人民政府征地批復等手續的，應當確認征地行為違法，同時按征地批復作出時點的補償標準依法進行補償安置；對補辦手續前的違法占地行為，依法承擔賠償責任，賠償因先行違法占地給權利人造成的平均年產值損失、青苗損失、房屋租賃損失等直接損失。也可以結合行政管理和審判工作實際，統一按照行政賠償程序，在行政賠償案件中一并解決補償安置與賠償問題。

　　2.人民法院一審判決前，市、縣人民政府等仍未依法取得上級機關征地批復手續的，應當判決確認征地行為違法，并責令返還土地并恢復原狀。對確因公共利益需要無法恢復原狀的，依法判決承擔賠償責任。確定賠償標準與賠償金額時，既要賠償按一審判決時的補償安置標準依法能夠得到的補償安置，又要賠償按平均年產值與房屋年租賃費用為標準的直接損失，賠償金額一直計算到依法取得征地批復手續為止。

　　（二）對實施違法強拆行為行政主體的認定

　　1.經因依法批準的征地過程中的強制拆除合法房屋行為引發的行政案件，原則上市、縣土地行政主管部門依法為推定的適格被告；除非有相反證據足以推翻上述推定。市、縣人民政府或土地行政主管部門可以通過政府文件、補償安置方案等，規定鄉鎮人民政府、基層群眾自治組織參與強制拆除的，可以根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定，視為土地行政主管部門的委托拆除。

　　2.建設單位等民事主體擅自以自己名義違法實施強拆而侵害物權的，除承擔民事責任外，違反行政管理規定的，依法承擔行政責任；構成犯罪的，應當承擔刑事責任。人民法院認為行政機關的主管人員、直接責任人員有犯罪行為的，應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條規定，將有關材料移送公安、檢察機關。

（三）對實施違法強拆造成具體損失的賠償

　　違法強拆的賠償應體現一定懲戒性，確保被征地農戶等得到的賠償不低于其依照征收補償安置方案等可以獲得的征地補償。人民法院在確定賠償數額時，應當堅持全面賠償原則，合理確定房屋等的評估時點，并綜合協調適用《中華人民共和國國家賠償法》規定的賠償方式、賠償項目、賠償標準與土地管理法律法規等規定的補償方式、補償項目、補償標準，確保被征收人得到的賠償不低于其依照征收補償方案可以獲得的征收補償。市、縣人民政府或者土地行政主管部門既無征收決定又無補償決定而惡意違法強制搬遷、嚴重損害被征地人合法權益情形的，人民法院除應當依法判決賠償被征地農戶等合法財產損失和相應銀行同期貸款利息以外，還可以根據《行政訴訟法》《民事訴訟法》《最高人民法院關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》（法發〔2016〕21號）等規定，結合具體情況，對無過錯方提出的合理的律師費用等正當要求予以支持。

　　（四）對違法強拆后的補救措施

　　行政機關違法強制拆除被征收人合法房屋后，應及時通過協商妥善解決房屋與房屋內物品損失；被征收人訴求明顯不符合法律規定也無法滿足的，市、縣人民政府或者土地行政主管部門等應當及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應補償（賠償）內容，而不能怠于履行補償安置職責，以反復協商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強制拆除后不積極補救且久拖不決，既損害被征收人補償安置權益，又提高補償安置成本，還擴大國家賠償責任，損害政府依法行政形象，應當引導行政機關盡量避免。

　　十、其他涉土地征收補償的相關問題

　　（一）對預征地協議的處理

　　1.在集體土地報批征收前，村民先與村集體簽訂預征地協議，市、縣人民政府在上級行政機關未作出征地批復之前也未使用土地的，該預征協議因生效的條件尚未成就，對集體經濟組織、被征地農戶等權利義務尚不產生實際影響，原則上不可訴。

　　2.預征地協議生效條件成就后，協議雙方在履行協議過程中發生糾紛的，應當參照《合同法》和《中華人民共和國行政訴訟法》確定相應的時效。協議一方訴請解除協議等的，時效可以自市、縣人民政府發布征地公告之日起計算。

　　3.在預征地協議履行過程中，集體經濟組織以及被征地農戶等權利人對有關行政主體對協議涉及的有關地上附著物數的調查認定行為不服提起行政訴訟的，人民法院結合案件具體情況，可以立案受理。

　　（二）土地征收批準文件（征地批復）兩年內未實施的效力問題

　　《國土資源部關于印發〈關于完善農用地轉用和土地征收審查報批工作的意見〉的通知》（國土資發〔2004〕237號）第十四條規定：“農用地轉用和土地征收批準文件有效期兩年。農用地轉用或土地征收經依法批準后，市、縣兩年內未用地或未實施征地補償安置方案的，有關批準文件自動失效。”據此，征地批復失效的前提條件為市、縣兩年內未用地或未實施征地補償安置方案等。因被征地農戶等得到征地補償款和具體獲得安置，僅為市、縣人民政府以及土地行政主管部門具體實施征地補償安置方案的階段性行政程序，故不能僅以被征地農戶等是否得到征地補償款和實際獲得安置，作為市、縣人民政府以及土地行政主管部門是否具體實施征地補償安置方案的依據。人民法院在具體司法實踐中，仍應具體問題具體分析。

　　（三）對新農村建設中協議搬遷的處理

　　新農村建設中的協議搬遷，應當堅持村民自愿原則。在不改變農村集體土地性質的前提下，經上級人民政府批準同意和村民大會、村民代表大會審議后，基于新農村建設需要，鄉鎮人民政府或者村委會在平等、自愿、協商一致的基礎上與村民簽訂搬遷補償協議，人民法院可以支持。未達成協議，村民未主動交出房屋而引發的違法強制拆除案件，人民法院宜通過協調化解結案，并確保用于安置的房屋標準不低于原居住房屋標準；無法協調化解的，可以判決鄉鎮人民政府或者村委會依法承擔相應的賠償責任。

　　（四）對《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款有關“適當補償”的理解

　　《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，為公共利益需要使用土地的，或者為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權，對國有土地使用權人應當給予適當補償。土地使用權人不服的，一般應當以作出收回土地決定的土地行政主管部門為被告。

　　土地行政主管部門可以在作出收回土地決定時一并補償，也可另行作出補償決定書。對收回的國有土地的“適當補償”也即公平合理補償。原則上應當按照《城鎮土地估價規程》通過評估來確定被收回國有土地的市場價值。對于行政機關作為補償決定依據的評估報告，人民法院可以對作出評估報告的程序、評估方法等是否合法進行審查。評估方法的確定應當依法在收益還原法、市場比較法、成本逼近法、剩余法、基準地價系數修正法等中科學合理選擇，既應考慮國土資源部的技術規范，也應考慮案件所涉土地使用權的使用現狀以及收回國有土地使用權的目的和用途。