近期，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（簡稱“通知”），決定將由自然資源部門征收的上述四項非稅收入，劃轉給稅務部門負責征收，河北、上海等七地7月1日開始試點，明年1月1日起全國全面實施征管劃轉工作。

　　一直以來，國有土地使用權出讓收入是由自然資源部門（原來叫國土資源部門）負責征收，現在為什么要劃轉到稅務部門呢？這就涉及到自然資源部門和稅務部門在公共財政收入征收上的差別了。自然資源部門盡管是垂直管理體系，即從自然資源部一直到縣級政府的自然資源局，但其更多受當地直接領導，也是地方政府直屬部門之一，是省市縣三級都有可施加影響的自然資源部門。

　　但是，地方政府對本級稅務部門施加的影響比較小。特別是，2018年《深化黨和國家機構改革方案》實施后，國稅和地稅機構合并，全面實行以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）黨委和政府雙重領導和管理的體制，省級管理權限在國稅總局之后。同時，稅務部門人員的經費也由中央負責，并不是由地方政府負責。這樣，市縣級地方政府對稅務部門的影響就更小了。

　　回到國有土地出讓收入。2015 年，新預算法將政府性基金預算正式納入我國政府預算體系，以國有土地出讓收入為主的政府性基金長期“預算外”運行成為歷史，目的是為了確保這一塊收入真正做到“以收定支、專款專用”。但是，盡管納入預算并接受人大監督，但在自然資源部門負責土地從掛牌到出讓，再到簽合同以及最后收款全過程，目前看存在一些問題。

　　比如，各地招商引資競爭激烈，土地出讓“先征后返”、補貼、緩征很普遍，使得土地這一公共資源價值損耗；比如，有些地方以未來土地出讓收入做擔保，向金融機構融資，地方國企或平臺公司債務攀升，倒逼未來出讓更多的土地還債，導致地方政府債務剛性上升，土地財政的依賴不斷提高；比如，有的地方大規模上項目、重大產業落地、建設多個開發新區等，但自身財力不足，就給平臺公司注入土地資產，這也倒逼未來增加供地、商品房開發，政府綜合債務增加。

　　根據財政部的數據，全國土地使用權出讓收入從2011年的33173億元增加至2020年的84142億元，9年內翻了近三倍。表面看，土地出讓收入規模非常大，與一般公共預算收入的比值在持續增長，從2015年的39%逼近至2020年的84%。但是，各地用地規模擴張訴求強烈，存量盤活過早開啟，拆遷成本越來越高，公建配套支出也在增加，土地出讓凈收益不斷降低。

　　2006年，《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定，土地出讓收入使用范圍為：征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出（基本農田建設和保護、農田水利建設資金）、城市建設支出和其他支出；2020年《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》（簡稱《意見》）中提出，土地出讓收入按當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提或按當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。

　　同時，意見還擴展土地出讓收益的用途，首次提出允許將土地出讓收入用于易地扶貧搬遷融資資金償還；允許土地出讓收入通過計提國有土地收益基金用于因收儲土地形成的地方政府債務。目前，土地儲備、拆遷支出占土地支出的比重從2009年的 62.4%提升至80%，盡管用途基本符合要求，但這也是用地擴張導致拆遷成本高、公建配套也同規模擴張的結果。同時，國家一貫強調的土地出讓收入支持保障性住房建設（占比不低于5%）、支農支出等占比較低，而且很多用地產出項目與民生關系不大，如大廣場、新城開發和新區建設等。

　　個別地方缺乏足夠人口填充、缺乏產業落地，地賣了很多，土地收入挺高，但帶來的問題是以后要償還更高的債務。問題是，“六保六穩”中保基層運轉、保基本民生，穩就業等方面的支出應該是財政首要保障的領域，這需要避免債務無序擴張對財政收入的影響。同時，當下也需要通過將非稅收入納入稅收征管，夯實財政支出在民生領域的保障能力。

　　土地出讓納入稅務部門征收，就是要利用稅收征管的效率，肅清土地出讓收入的征管紀律和原則，該收的收（“先征后返”、補貼、緩征、退地等）、不該收的不收（虛增、未實現的收入）。值得注意的是，這是為了以后更少的支出、更合理的支出，更少的債務。而且，約束住地方政府無序的出讓行為，地方財政基礎才更有保障，才能確保財政支出在民生領域的投入。

　　表面看，土地出讓收入劃轉給稅務部門征收只是規范收入問題，其實是收支兩方面的問題，是規范財政秩序和防范財政風險的問題，是確保財政對公共職能運轉的保障、對民生福利首要支持的保障。簡單講就是，利用稅收“取之于民、用之于民”的威懾，將土地這個公共資源出讓產生的收入，全部用在公共領域，夯實地方政府的財政基礎，建設現代公共服務型政府。