改革開放前，農業農村發展較為緩慢，跨地區人口遷移少。當時農村面臨的最大挑戰是溫飽問題，居住條件尚在其次，以免收地價、不準出租買賣為主要特征的宅基地制度比較適應當時的情況。1978年底《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》指出，“1977年全國平均每人占有的糧食還略少于1957年，農村還有一億幾千萬人口糧不足。1977年，全國農業人口平均每人每年的收入只有六十多元，有近四分之一的生產隊社員收入在四十元以下，平均每個生產大隊的集體積累不到一萬元，有些地方只能甚至不易維持簡單再生產”。另據統計，改革初期中國農村絕對貧困人口超過2.5億人，貧困發生率高達33%（國家統計局農村社會經濟調查總隊，2000）。在此背景下，在相當長的時間內，“由于經濟發展緩慢，農民收入和生活水平提高不快，農民住房條件改善緩慢，收入低、人口增加快的農戶居住條件還有所下降”（雷長林等，2008）。1978年，全國農村人均住房面積只有8.1平方米（葉耀先，2019）。1978年、1979年兩年，全國農村建房約4億平方米，“建房規模之大、發展之快，是新中國成立以來所沒有的”，但1980年國家建委等部門《全國農村房屋建設工作會議的報告》仍指出，“目前，廣大農村的居住條件還是很差的，許多地方至今依然是古村舊貌，農民住房很緊張，有的戶幾代同堂，有的戶甚至人畜混居，即使在我國富饒的江南，也有不少農民住在茅草房里，陰暗潮濕，很不衛生。一些少數民族地區和邊疆地區，廣大農牧民的居住條件更差”（國家建委農村房屋建設辦公室，1982）。

　　改革開放后，隨著農業農村的發展，農村居民改善住房條件的需求釋放了出來，農村建房占用了大量耕地。在此情況下，如前所述，原來免收地價、不得出租買賣、長期使用的宅基地制度未作出調整，反而在耕地保護目標的擠壓下轉向了嚴格管制，日益封閉。從正面看，宅基地制度一定程度上促進了農村居民住房條件的穩步提升，全國農村居民人均住房建筑面積從1978年的8.1平方米，增加到2018年的47.3平方米（葉耀先，2019）。但是，隨著宅基地制度日趨封閉，它越來越不適應經濟較快增長、區域發展不平衡、農村勞動力大量流動以及不同世代農民工分化的新情況。本文以中國人民大學2018年千人百村調查數據為主、相關調查數據為輔來分析宅基地制度的運行績效。2018年千人百村調查包括行政村問卷和農戶問卷，內容涵蓋行政村和村民的基本特征、經濟狀況、土地等方面，采取三階段分層抽樣，分別抽縣、行政村和農戶，覆蓋全國31個省份，共回收行政村問卷295份，農戶問卷10300份，經清理獲得有效行政村問卷265份，有效農戶問卷9585份。四個主要的相關調查是原國土資源部2008年對28個省份421個村莊的調查、田傳浩教授2011年對浙陜鄂54個村莊的調查、中國人民銀行石家莊中心支行2011年對河北10區縣100個行政村的調查，以及河北省國土廳2013年的調研（馬俊科等，2015；田傳浩，2016；人行石家莊中心支行調查統計處，2011；許光輝等，2013）。可以看出，權利日趨封閉的宅基地制度在實際運行績效上主要存在以下幾方面突出問題。

　　第一，超占限不住：一戶一宅政策被突破，超占問題比較突出。

　　2018年調查的9585戶農戶中，12.03%的農戶沒有宅基地，73.71%擁有1塊宅基地，12.27%擁有2塊宅基地，1.99 %擁有3塊以上宅基地（見表1）。這反映了當前農村既存在一定比例的農戶沒有宅基地，也存在不小比例的農戶擁有多于1塊宅基地的情形。查各省宅基地面積標準，大多規定不超過0.35畝（約為233平方米）。行政村調查數據顯示，戶均宅基地面積小于0.35畝的行政村僅占31.78%，連人均宅基地面積超過0.35畝的比例也超過了20%（見表2）。

　　擁有宅基地的8432個農戶戶均有宅基地1.2塊，戶均面積為248.01平方米。其中，宅基地面積在100平方米以下的占16.64%，101～200平方米之間的占51.86%，201～233平方米之間的占3.09%；按戶均宅基地面積不得超過233平方米的標準，超標農戶比例為28.41%（見表3）。

　　另外，2008年國土部調查就發現，一戶多宅總面積占宅基地總面積的4.3%，超標準占用宅基地面積占總宅基地面積的19.34%。2011年浙陜鄂調查也發現一戶多宅和實際宅基地面積超標非常普遍：三省一戶多宅的比例為13.8%，其中浙江達到了20%；陜西戶均宅基地面積為272.5平方米，而該省規定的宅基地面積上限為200平方米，浙江戶均宅基地面積為169.62平方米，遠超該省140平方米的限制。2013年河北調查指出，全省人均居民點面積307.89平方米，遠超出國家規定的150平方米。魏莉華等（2019）計算發現，2016年全國農村人均宅基地面積為204平方米，遠超大部分省市規定的人均宅基地面積120平方米的控制標準；在最初搞“三塊地”改革的15個宅基地試點縣區，一戶多宅的戶數占比多在18%～40%，多的地區在60%以上。國務院第三次全國農業普查發現，2016年末，擁有2處住房的農戶占11.6%，擁有3處及以上住房的占0.9%（寧吉喆，2017）。

　　第二，應批批不了：無法保障一戶擁有一處宅基地的現象突出，停止審批宅基地比較普遍，一戶一宅政策難以為繼。

　　在耕地保護、城鄉建設用地增減掛鉤制度下，各地每年下達的新增建設用地計劃指標有限，大多數都優先用于城鎮發展和項目建設，給宅基地的指標幾乎沒有或只有少數一點。2018年千人百村調查的9585戶被調查農戶中，共有1153個農戶沒有宅基地，占被調查農戶的12.03%。問及為何沒有宅基地，8.85%回答“因征地拆遷失去宅基地并得到貨幣補償”，10.06%為“因集中上樓改造失去宅基地”，9.37%因為“一次性出賣給他人”，4.77%因為“災害毀壞”，回答“其他原因”的占66.96%。在具體是什么“其他原因”中，回答這一主觀題有280個農戶，47.14%稱“當時就沒有分配到”，37.14%稱“村里沒有可用宅基地”，5.71%回答“外地遷入，沒有宅基地”。概而言之，“因集中上樓改造失去宅基地”“當時就沒有分配到”“村里沒有可用宅基地”“外地遷入，沒有宅基地”是多數沒有宅基地的主要原因，反映了一戶擁有一處宅基地已經難以保障，一戶一宅政策難以為繼。北京市2007年的調查也發現，“在近郊城鄉結合部地帶、綠化隔離帶、新城規劃區，以及遠郊部分小城鎮地區，多年停批宅基地，少則8年，多則12年”（張英洪等，2012）。2008年國土部調查的83個縣級行政區域中停止審批宅基地的有36個，占43.4%。2011年浙陜鄂調查指出，被調查的54個村莊中有19個村莊在2008—2010年沒有宅基地可分配，占樣本村的35%；湖北無宅基地可分配的村莊有9個，占該省樣本村的50%。2013年河北調查發現，該省絕大部分地方農村宅基地審批多年來基本處于停滯狀態，一些地方甚至十幾年未批過宅基地。

　　第三，免費給不起：不再無償分配，免收地價已廣為突破，福利功能消解。

　　由于宅基地指標緊缺，在僧多粥少的情況下，很多村莊引入價格機制來分配宅基地。2007年對山西省10個市縣10個村的調研指出，71%的農戶需要交錢以取得宅基地，超過1/3的農戶取得一塊宅基地需要交6000元以上（任中秀，2012）。2011年浙陜鄂調查發現，1980—1989年，宅基地有償取得比例上升為26.38%，均價為0.69萬元；到了20世紀90年代，有償取得比例上升至46.90%，均價為0.96萬元；2000年以后，有償取得比例上升到58.55%，均價達到了2.32萬元；在浙江省的部分樣本村中，宅基地價格達到 10萬～15萬元。廣東省土地學會2010年12月至2011年5月對廣東7個地級市、14個縣市區的調研也發現，“在珠江三角洲地區和其他地區的城鎮近郊，農村集體宅基地分配基本上采用有償取得的做法，投標的比較多。據反映，每宗宅基地需數千元至數萬元不等，有商業價值的甚至要十多萬元”（沈彭，2012）。另據2011年銀行調查，河北10市100村2006—2010年宅基地集體拍賣均價從98.8元/平方米上漲到200.7元/平方米，年均增長19.4%。可以看出，現實生活中，市場機制在宅基地的配置上已經扮演了重要角色，宅基地的資本功能初步顯現。

　　第四，流轉剎不停：不得流轉被突破，私下交易比較普遍。

　　千人百村調查的265個行政村中，沒有出現宅基地買賣現象的占87.17%，12.83%的行政村出現了宅基地買賣，買賣數量在1～10塊宅基地之間的行政村占9.81%，在11～100塊的村莊占2.64%，買賣宅基地超過100塊的村莊占比為0.38%（見表4）。其中，上海市奉賢區有一個行政村的宅基地買賣數量達到了200塊，占該村宅基地總塊數的20%以上。265個行政村中，14.34%出現了宅基地租賃：出租數量在1～10塊的占52.63%，11～100塊的42.11%，大于100塊的占比為5.26%。另據2004年北京典型調查，在郊區12個村、3730戶農戶中，有160戶賣房，占4.3%；757戶出租房屋，占20.3%（趙樹楓等，2015）。2011年浙陜鄂調查發現，10.7%的農戶從其他農戶處購買得到宅基地，浙江比例最高，達到了12.9%。據2011年銀行調查，2006—2010年河北10市100村宅基地流轉數量年均增長2.5%，流轉面積年均增長8.2%，14.7%的農戶表示目前農村宅基地流轉情況比較普遍，21.5%的農戶表示曾參與過宅基地出讓、轉讓等流轉；2006—2010年，宅基地流轉均價從85.8元/平方米上漲到155.5元/平方米，年均增長16%；2010年，農戶出租出借宅基地5444處，占被調查村宅基地總數的10.8%，出租宅基地面積62.7萬平方米，占被調查村莊宅基地總面積的7.7%；50.2%的農戶認為今后宅基地價格會“持續走高”；在有購買宅基地意愿的農戶中，26.3%表示主要是出于投資角度，考慮保值增值需要；截至2010年末，共有城鎮居民或外村居民到本村購買持有宅基地451處、面積10.8萬平方米，分別比2006年末增長36.3%和38.5%。

　　第五，違法管不好：宅基地違法量大、面廣、情況復雜，難以有效管控。

　　對不少農戶來說，取得土地并在上面蓋房是剛性需求。在宅基地審批環節多、周期長甚至停批的情況下，加上監管執法不一定到位，便出現了未批先建、邊報邊建乃至亂占濫建等現象，而占用承包地和沿公路建房等突出問題更是層出不窮。2010年原國土資源部土地衛片執法檢查結果顯示，廣西、貴州、甘肅等省區農民建房違法用地面積占違法用地總面積的15%～20%，宗數比例高達50%～80%；2013年1—4月全國違法用地情況顯示，農村宅基地違法用地宗數約占59.9%（馬俊科等，2015）。據自然資源部不完全統計，2009—2017年，全國宅基地違法用地43.92萬宗，面積92.66萬畝，涉及耕地面積44.89萬畝，分別占全部違法宗數、面積和耕地面積的43.23%、11.06%、15.30%；其中，2015—2017年宅基地違法明顯增加，面積每年比上一年遞增30%以上（魏莉華等，2019）。馬俊科等（2015）指出，宅基地違法用地數量居高不下，有很大一部分是因宅基地停止審批、農民合法用地得不到保障而產生的“被違法”案件。

　　第六，數量控不下：農村人口不斷下降，但宅基地用地面積卻不斷上升。

　　隨著城市化進程的推進，農村戶籍人口、常住人口不斷下降，但農村宅基地面積不減反增。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，2000—2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。另據自然資源部地籍變更數據，從近年來村莊建設用地的總量變化看，2016年全國農村人口比2009年減少9965萬人，而村莊建設用地卻比2009年增加347.40萬畝（魏莉華等，2019）。2013年河北調查也發現人減地增的現象，從 2000—2012年，河北省農村人口從4933萬人減少至3939萬人，減少了近1000萬人，而全省宅基地面積卻從873.37萬畝增長至1091.51萬畝，增加了200多萬畝。此外，近些年有一個比較新的現象，是一定比例的農戶既在農村占用宅基地蓋房，又在城鎮購買了商品房。國務院第三次全國農業普查發現，2016年末，22108萬戶被調查農村居民中，擁有商品房的共1997萬戶，占8.7%。這種情況在2006年國務院第二次全國農業普查時很少（寧吉喆，2017）。

　　第七，閑置資產不流動：空心村問題突出，農房大量閑置，造成嚴重浪費。

　　人減地增形成了相當數量的閑置宅基地。2018年千人百村調查涉及農戶1980年老宅及1980年以來新建住房的信息。如表5所示，1980年老宅已經拆了的比例較高，為37.93%；剔除已拆和已賣的樣本，1980年老宅閑置的比例為13.95%。1980年以后新建住房已拆賣的比例較低，僅為3.82%；剔除已拆賣的樣本，閑置比例為3.27%。加總1980年老宅及之后新建住房，剔除已拆賣的樣本，閑置的比例為5.32%。另據北京2004年典型調查，在郊區12個村、3730戶農戶中，農村房屋閑置戶在20%以上（趙樹楓等，2015）。據2008年國土部調查，421個村莊中，村內空閑地、閑置宅基地和空置住宅用地總面積占居民點用地總面積的9%，空心村占地面積占居民點用地總面積的3.44%。《人民日報》2018年7月8日刊文指出，全國農村至少有7000萬套閑置房屋，農村居民點空閑和閑置地面積達3000萬畝左右，一些地區鄉村農房空置率超過35%（常欽，2018）。2017年國家土地督察南京局對蘇皖浙3省7個縣市的調研發現，7縣市有長期空閑宅基地11.72萬宗、6.25萬畝，分別占總宗數、總面積的7.2%、8.3%；自然資源部2018年對16個省的調研發現，閑置宅基地（含閑置農房）約860萬宗，占比6.32%，最高的達13.17%；無建筑物的約占16.4%，有建筑物但農房已不符合安全標準、不適宜居住的約占26.2%，有建筑且可以居住的約占57.4%；近一年原戶主未在此居住的約占35.3%，原戶主未在此居住達1～3年的約占28.8%，原戶主未在此居住達三年以上的約占35.9%（魏莉華等，2019）。

　　綜上所述，在耕地保護和土地政策收緊的擠壓下，我國的宅基地制度日趨封閉，越來越不適應新情況。宅基地原本承載的福利功能越來越難以為繼，現有宅基地制度嚴格禁止的多個方面已被全面突破，政策和法律的約束力和權威性大大受損，制度的公平性與效率問題越來越突出。可以說，在我國經濟較快增長、地區發展不平衡、農村勞動力跨區域大規模流動、不同世代農民工分化以及權利意識日漸覺醒的現實背景下，宅基地制度日趨封閉的后果是死結越扯越緊，幾乎已經無法繼續維持下去了，亟需松綁。

　　作者：張清勇 杜輝 仲濟香

　　摘自《農業經濟問題》2021年第4期文章《農村宅基地制度：變遷、績效與改革——基于權利開放與封閉的視角》