作者：劉萬金（山東省東平縣人民法院）

　　原載：《人民法院報》2022年3月17日

　　一、集體土地征收中不動產物權變動的時點

　　集體土地征收，是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農民集體所有的土地征收為國有的行為。討論被征收人的原告資格，首先應當弄清集體土地所有權和使用權在集體土地征收過程中滅失的時點。對此，理論上、實踐中均存在以下幾種認識：一是征地決定作出時；二是征地決定公告時；三是征地程序完成時；四是權屬憑證注銷時。

　　筆者持上述第二種觀點。理由是：民法典第二百二十九條規定：“因人民法院、仲裁機構的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者征收決定等生效時發生效力。”據此，征地決定具有物權設立效力。征地決定一經作出并公告，國有土地所有權即宣告設立，原集體土地權利人的不動產物權（所有權、使用權）同時滅失，轉化為補償安置請求權（債權）。

　　二、被征收人是否有權對后續行為和征地決定提起訴訟

　　征地決定作出并公告后，先后存在國有土地使用權出讓、不動產登記等后續行政行為。實踐中，被征收人往往選擇對后續不動產登記行為提起行政訴訟。對于被征收人提起訴訟的原告主體資格，有觀點認為，集體土地被征收后，土地所有權性質雖然已經改變，但改變后的國有土地使用權在被征收人所享有的補償安置之債尚未實現前，依然實際掌握在其手中，從而事實上形成了一種持續占有不動產直至債權圓滿清償的權利狀態。在補償安置尚未依法落實的情況下，依然占有土地、房屋的被征收人（即被征收人），對征收人實施的后續出讓、頒證等行為提起訴訟的，具有原告資格。

　　筆者認為，參照《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第五條的規定，集體土地征收中，最先影響被征收人土地權利的行政行為是征地決定，而非后續的不動產登記等行政行為。因此，被征收人無權對土地出讓、不動產登記等后續行政行為提起行政訴訟。

　　但是，對于征地批復是否屬于征地決定，征地批復是否可訴，目前也存在爭議，本文對此不予展開討論。筆者認為，即便征地決定可訴，根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款、第四條的規定，對涉及農村集體土地的行政行為不服，提起訴訟的原告應當限定為村集體經濟組織、村民委員會或者過半數以上村民，即被征地農民個人的意愿應當轉化為村農民集體的意愿，以農民集體經濟組織的名義對外主張權利。換言之，被征收人作為遠遠少于“半數”的村民個體，無權對征地決定提起訴訟。

　　三、被征收人的權利救濟路徑

　　被征收人權利救濟不暢，被征收人問題治理不力，在一些地方似乎成了難以治愈的“頑疾”，其原因是多方面的。

　　首先，法律制度供給不足。在國有土地上房屋征收補償方面，2011年1月21日公布施行的國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告……被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”但是，在集體土地征收領域，一直沒有建立類似的爭端解決機制。

　　其次，土地征收實施程序不規范。集體土地征收過程中，市、縣級政府及相關職能部門的職責和實施程序不規范，導致被征收人漫天要價，借機敲政府“竹杠”。為趕工期，行政機關往往在拆遷尚未完成的情況下，匆忙將土地“毛地”出讓，把開發商也拖進糾紛之中，使問題變得更加復雜。

　　再次，被征收人的依法維權意識不強。實踐中，多數被征收人在征地拆遷初期往往采取消極觀望的態度。一旦矛盾長期得不到依法解決，個別被征收人就會反復提起大批量無效率的行政訴訟。這既涉嫌濫用訴權，又浪費了有限的司法資源，還易導致行政訴訟信訪化，無益于糾紛的實質解決。

　　最高人民法院行政庭于2019年10月出臺的《最高人民法院行政法官專業會議紀要（五）（集體土地補償領域）》“訴訟請求的釋明引導與訴訟類型選擇”部分中指出：“無補償安置協議或補償決定且尚未被強制交出土地的，引導提起履行補償安置職責訴訟或請求作出補償決定訴訟。”2021年9月1日起施行的新修訂的土地管理法實施條例第三十一條明確規定：“征收土地申請經依法批準后，縣級以上地方人民政府應當自收到批準文件之日起十五個工作日內在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。”據此，對于未達成補償安置協議的，縣級以上地方人民政府應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。關于該規定的適用，筆者認為，該規定屬于程序性而非實體性規定。根據“實體從舊、程序從新”的法律適用原則，同樣適用于該條例施行前的土地征收行為。

　　綜上，集體土地征收中，被征收人無權對后續行為和征地決定提起訴訟，只能請求行政機關依法作出征地補償安置決定。如果對后續行為和征地決定提起訴訟，人民法院應當在裁定不予立案或者駁回起訴的同時，引導其提起履行補償安置職責訴訟，請求依法“作出征地補償安置決定，并依法組織實施”。同時，對有關行政機關發出司法建議，建議其盡快依法履行法定職責，以切實解決爭議，維護社會和諧穩定。

　　來源：行政法實務