江蘇省先行一步，在全國率先出臺了新的土地管理條例。

　　新修訂的《江蘇省土地管理條例》充分吸收了近年來土地管理制度改革的主要成果及一些新的政策措施，對國土空間規劃、用地審批權下放、土地征收轉用、集體經營性建設用地入市、國有建設用地使用權轉讓、地下空間開發利用、生態修復、設施農用地管理等都有一些新的規定。

　　其最大看點，是解決了幾個新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》（送審稿）未提出、未明確、未解決的問題。

　　一是嚴格約束規劃修改問題。針對各地普遍存在的土地利用總體規劃和城鄉規劃調整過于隨意和頻繁問題，《江蘇省土地管理條例》明確規定：只有三種情形可以按照法定程序修改國土空間規劃，即國家重大戰略調整、重大項目建設、行政區劃調整。這是落實《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號）相關要求，通過地方立法增強規劃的剛性約束，防止今后繼續出現“想怎么改就怎么改，想什么時候改就什么時候改”，杜絕再發生某些地方通過調規，為違法用地項目在永久基本農田中“開天窗”的怪事兒。

　　二是對違法占用建設用地、未利用地上建筑物的處置問題。無論是修正前，還是修正后，《土地管理法》對這種情形都未作出明確具體規定。《國土資源違法行為查處工作規程》提出：“違法占用的土地為建設用地和未利用地的，對地上建設物和其他設施，由違法當事人與合法的土地所有者或使用者協商處置，涉及違反《城鄉規劃法》的，應當轉交城鄉規劃主管部門處理。”在實際執法中，這條規定一方面存在爭議，一方面很難操作。新修訂的《江蘇省土地管理條例》對這個問題給出了明確規定：“違反國土空間規劃，未經批準，或者采取欺騙手段騙取批準，或者超過批準的數量非法占用建設用地、未利用地的，由自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的標準處以罰款”。

　　三是對違法占地上建筑物沒收問題。國家層面一直沒有出臺相關規定，2020年12月17日財政部印發的《罰沒財物管理辦法》， 只將不動產列入罰沒財物范圍，定出一個總的“誰沒收、誰保管、誰處置”原則。省級層面只有河南省在2021年3月4日印發的《關于完善自然資源行政執法體制機制促進執法監管長效常治的實施意見(試行)》中，對沒收建筑物和其他設施的移交、處置做出可操作性規定。其他就是一些市、縣自行做出了規定，比如深圳、武漢、南京等。為解決移交難問題，新修訂的《江蘇省土地管理條例》對這個問題了給出了比較明確的規定：“對沒收非法轉讓、非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，由作出處罰決定的機關移交同級地方人民政府或者其指定的財政等主管部門依法進行處置。”

　　對另外爭議較大的兩個問題，作為地方性法規，新修訂的《江蘇省土地管理條例》沒有涉及，但在《土地管理法實施條例》（修訂草案）（送審稿）中有了一些說法。

　　一是關于農業農村部門與自然資源部門對宅基地執法的職責爭議問題。新《土地管理法》實施后，由于農業農村部門對“地類”出現不同理解，導致各地因宅基地執法普遍出現扯皮問題，也引起一些行政訴訟案件。《土地管理法實施條例》（送審稿）針對《土地管理法》第七十五條作出解釋，明確涉及農村村民擅自在耕地上建住宅的，依據《土地管理》第七十八條規定，由縣級以上人民政府農業農村主管部門進行處罰。

　　二是關于增加行政強制權問題。這是自然資源部門內部之爭，主要是行政強制拆除權問題。一種觀點認為基層自然資源部門在制止違法用地階段，缺少“長牙齒”的執法手段，只能動口不能動手，難以將違法用地消滅在初始，造成后期執法難度大、成本高；一種觀點認為，自然資源部門如果擁有強制拆除權，會引火燒身，增加責任風險。《土地管理法實施條例》（送審稿）采取了折中辦法，沒有提出設立強制拆除權，不過提出：對責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出行政處罰決定的機關可以查封、扣押施工設備和材料。

　　對將部分土地執法權下放鄉鎮（街道），新修訂的《江蘇省土地管理條例》也沒有涉及。關于將部分土地及自然資源領域其他執法權下放鄉鎮（街道），一是改革有要求。《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（中辦發[2019]）5號）提出：“推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合執法行政機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，逐步實現基層一支隊伍管執法。”二是法律有依據。新修訂的《行政處罰法》第二十四條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使。”

　　對將部分執法權下放鄉鎮（街道）以及撤銷基層自然資源所，在自然資源系統也認識不一，爭議較大。據了解，目前只有河北省已將適合鄉鎮和街道行使的部分自然資源領域行政處罰權直接下放到了鄉鎮和街道，在立法方面，《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》正在征求意見之中。2020年5月，廣東省就已率先將農村宅基地執法權下放鄉鎮和街道。

       來源：江蘇省人大網