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最高人民檢察院第三十批指導性案例某材料公司訴重慶市某區(qū)安監(jiān)局、市安監(jiān)局行政處罰及行政復議檢察監(jiān)督案 （檢例第116號） 【關鍵詞】 行政爭議實質(zhì)性化解 行政處罰 釋法說理 【要旨】 人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了。人民檢察院化解行政爭議應當注重釋法說理，有效回應當事人訴求，解心結(jié)、釋法結(jié)。 【基本案情】 2017年5月，重慶某防火材料有限公司（以下簡稱材料公司）與重慶某建設有限公司（以下簡稱建設公司）簽訂產(chǎn)品購銷合同，約定材料公司向建設公司承建的某項目提供防火卷簾門，并負責安裝調(diào)試。2017年8月18日，材料公司職工程某到現(xiàn)場對車庫防火卷簾門進行安裝調(diào)試時，承擔其他施工任務的某裝飾設計工程公司（以下簡稱設計公司）職工茍某因施工放線需要，按動卷簾門起升啟動按鈕，導致程某卷入卷簾門窒息死亡。 2017年9月26日，重慶市某區(qū)城鄉(xiāng)建設委員會依據(jù)《重慶市建筑管理條例》第四十七條、第六十六條之規(guī)定，對建設公司作出責令停止施工和罰款3萬元的行政處罰。2018年1月26日，重慶市某區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡稱區(qū)安監(jiān)局）認為材料公司沒有按照公司《安全生產(chǎn)管理制度》的要求對工人開展安全教育；在調(diào)試防火卷簾門時未在開關處設置警示標志，違反了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款和第三十二條的規(guī)定，依據(jù)該法第一百零九條第（一）項的規(guī)定作出行政處罰決定，對材料公司罰款28萬元；依據(jù)該法第九十二條第（一）項的規(guī)定分別對材料公司法定代表人馮某罰款1萬余元、對建設公司項目經(jīng)理罰款2萬余元；依據(jù)《重慶市安全生產(chǎn)條例》第五十八條的規(guī)定對監(jiān)理公司經(jīng)理罰款1萬余元。材料公司不服行政處罰決定，向市安監(jiān)局申請行政復議。2018年5月10日，市安監(jiān)局作出行政復議決定，維持區(qū)安監(jiān)局行政處罰決定。 2018年5月25日，材料公司向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷區(qū)安監(jiān)局作出的行政處罰決定和市安監(jiān)局作出的行政復議決定。人民法院一審認為，材料公司派員到現(xiàn)場配合購貨方完成產(chǎn)品消防自檢屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動，負有安全生產(chǎn)管理的義務，材料公司的違法行為系造成安全生產(chǎn)事故的直接原因，對此次事故的發(fā)生負有責任，區(qū)安監(jiān)局作出的行政處罰決定事實清楚、證據(jù)充分，程序合法，適用法律法規(guī)正確，市安監(jiān)局作出的復議決定程序合法，并無不當，遂于2018年11月19日判決駁回材料公司的訴訟請求。 材料公司不服一審判決，向重慶市第一中級人民法院提起上訴，該院二審判決駁回上訴，維持原判。材料公司向重慶市高級人民法院申請再審，該院于2019年9月2日裁定駁回材料公司的再審申請。 【檢察機關履職情況】 案件來源。材料公司以案涉行政處罰決定違法以及原審法院判決不當為由，于2019年10月23日向重慶市人民檢察院第一分院申請監(jiān)督，檢察機關依法受理，并由副檢察長作為承辦檢察官辦理。 調(diào)查核實。為查明原審判決和被訴行政處罰決定是否合法，檢察機關在閱卷審查的基礎上進行了以下調(diào)查核實工作：一是對區(qū)安監(jiān)局所作行政處罰進行調(diào)卷審查；二是聽取材料公司法定代表人馮某申請監(jiān)督意見和理由，詢問了解案涉安全生產(chǎn)事故發(fā)生詳細過程及材料公司職工程某工傷死亡賠償情況。檢察機關查明，根據(jù)產(chǎn)品購銷合同約定，防火卷簾門調(diào)試作業(yè)屬于材料公司生產(chǎn)經(jīng)營活動，材料公司對其生產(chǎn)經(jīng)營活動應承擔相應的安全生產(chǎn)管理責任；事故發(fā)生的直接原因系程某違章操作、未設置警示標志，間接原因系材料公司安全教育培訓不到位、建設公司項目經(jīng)理履職不到位、監(jiān)理單位現(xiàn)場協(xié)調(diào)不到位，某區(qū)城鄉(xiāng)建設委員會依法對建設公司作出了處理，法院判決認定材料公司違法行為系事故發(fā)生直接原因，應承擔責任，并無不當。在社會保險機構(gòu)支付工傷死亡賠償金的基礎上，材料公司補助死亡職工家屬24萬元。 釋法說理。面對承辦檢察官，馮某堅持認為行政處罰不公，案涉事故的生產(chǎn)經(jīng)營組織者系建設公司，事故發(fā)生系第三方（設計公司）違規(guī)操作直接導致，與材料公司沒有直接因果關系，材料公司也是受害者，所受處罰過重。鑒于此案涉及民營企業(yè)和多方責任，經(jīng)過行政復議、一審、二審、再審多次處理，材料公司始終不服，申請監(jiān)督后，對檢察機關的審查意見仍然不服，重慶市人民檢察院向最高人民檢察院請示。最高人民檢察院領導高度重視，經(jīng)審閱案卷后赴重慶與承辦檢察官共同接待材料公司法定代表人馮某及委托代理人鄒某。在當面聽取申請人的意見和訴求后，最高人民檢察院領導分析了行政處罰和人民法院判決的合法性、合理性，指出安裝調(diào)試防火卷簾門是材料公司履行合同義務的生產(chǎn)經(jīng)營活動，材料公司負有安全生產(chǎn)管理責任；該事故屬于綜合責任事故，相關行政機關在裁量范圍內(nèi)依法對材料公司、建設公司、監(jiān)理方都作了處罰，事故各方承擔了相應的責任，程序上基本公正，法院判決并無不當。最高人民檢察院領導還站在民營企業(yè)長遠發(fā)展和維護申請人合法權(quán)益的角度，說法理、談情理、講道理，對材料公司積極認同社會責任給予死亡員工家屬撫恤金的做法予以充分肯定；同時表示，解決好企業(yè)的煩心事和揪心事，是黨中央的明確要求，檢察機關對于涉及民企的案件格外重視，依法予以平等保護，希望材料公司辯證看待安全事故，從中汲取教訓，將更多精力投入生產(chǎn)經(jīng)營，讓企業(yè)走得更穩(wěn)、更遠。針對材料公司反映的行政執(zhí)法不規(guī)范、案件處理不平衡等問題，最高人民檢察院領導表示檢察機關可在深入調(diào)查核實后，提出相應的檢察建議。 爭議化解。經(jīng)最高人民檢察院領導釋法說理，材料公司法定代表人馮某對檢察機關所作的工作和提出的意見表示認可。2019年12月5日，馮某向檢察機關提交撤回監(jiān)督申請書，檢察機關依法作出終結(jié)審查決定，本案行政爭議成功化解。 訴源治理。重慶市人民檢察院第一分院經(jīng)調(diào)查核實，建議區(qū)應急管理局（因機構(gòu)改革原安監(jiān)局職能并入應急管理局）全面調(diào)查是否遺漏相關責任主體，針對區(qū)安監(jiān)局超期提交事故調(diào)查報告等執(zhí)法不規(guī)范問題，建議規(guī)范行政執(zhí)法辦案程序，提高行政執(zhí)法辦案效率，在個案處理中加強釋法說理，減少行政爭議，增強行政執(zhí)法公信力。區(qū)應急管理局收到檢察建議后，組織原事故調(diào)查組進行補充調(diào)查，將設計公司生產(chǎn)安全管理不合規(guī)問題移交行業(yè)主管部門區(qū)住房城鄉(xiāng)建設委依法處理；為促進今后規(guī)范執(zhí)法，建立案件審核委員會制度，加強對事故調(diào)查及作出行政處罰的審核把關，確保行政執(zhí)法規(guī)范嚴謹。 【指導意義】 （一）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當堅持把實質(zhì)性化解行政爭議作為重要職責，努力實現(xiàn)案結(jié)事了政和。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當踐行以人民為中心的監(jiān)督理念，全面貫徹行政訴訟法確定的立法目的，在監(jiān)督人民法院公正司法、促進行政機關依法行政的同時，著眼于實質(zhì)性化解行政爭議，加強調(diào)查核實，針對行政爭議產(chǎn)生的基礎事實和申請人在訴訟中的實質(zhì)訴求，綜合運用抗訴、檢察建議、公開聽證、司法救助等方式，促使行政爭議得到合法合理的解決，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 （二）人民檢察院化解行政爭議，應當加強釋法說理，有效回應當事人訴求。圍繞案件事實和證據(jù)，闡明事理、釋明法理、講明情理，為當事人解心結(jié)、釋法結(jié)，既體現(xiàn)法的力度，又體現(xiàn)法理情交融的溫度，讓當事人感受到法律監(jiān)督的公正性、透明度。 【相關規(guī)定】 《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款、第三十二條、第九十二條、第一百零九條 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第三十四條、第三十六條 《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第七十五條第一款 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條 陳某訴江蘇省某市某區(qū)人民政府強制拆遷及行政賠償檢察監(jiān)督案 （檢例第117號） 【關鍵詞】 行政爭議實質(zhì)性化解 行政賠償 賠償義務機關 促成和解 【要旨】 人民檢察院辦理未經(jīng)人民法院實體審理的行政賠償監(jiān)督案件，依據(jù)行政委托關系確定行政機關為賠償責任主體的，可以促使雙方當事人在法定補償和賠償標準幅度內(nèi)達成和解。對于疑難復雜行政爭議，應當充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，凝聚化解行政爭議合力。 【基本案情】 2013年，陳某位于某村民小組的房屋被損毀，陳某向江蘇省某市某區(qū)公安局報警要求處理，公安局認為該案屬于政府征地拆遷，不屬于公安機關受案范圍，未予立案。2015年8月18日，陳某向某市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認區(qū)人民政府拆除其房屋及廠房（與房屋一體）的行政行為違法，并判決賠償其損失。某市中級人民法院經(jīng)審理認為，陳某的起訴缺乏事實根據(jù)，不能證明案涉房屋系區(qū)政府拆除，故裁定駁回起訴。陳某不服，提起上訴。江蘇省高級人民法院裁定駁回上訴，維持原裁定。陳某提出再審申請，被最高人民法院裁定駁回。 【檢察機關履職情況】 案件來源。陳某不服人民法院生效裁定，向檢察機關申請監(jiān)督。江蘇省人民檢察院依法受理，經(jīng)審查，提請最高人民檢察院抗訴。 調(diào)查核實。最高人民檢察院圍繞陳某的房屋是否在被拆遷范圍內(nèi)、區(qū)人民政府是否是拆除案涉房屋的責任主體、案涉被拆除房屋是否為合法建筑等問題進行調(diào)查核實，調(diào)取案涉拆遷地塊用地紅線圖、拆遷補償檔案等書證，詢問區(qū)自然資源和規(guī)劃局工作人員、參與拆遷的某建筑拆除公司負責人、拆遷小組成員以及陳某等。檢察機關查明，案涉拆遷地塊系用于區(qū)人民政府2012年為民辦實事重點工程菜市場建設項目，征收拆遷由區(qū)人民政府主導、推動和組織實施，區(qū)人民政府為此專門成立城市建設指揮部，全面負責拆遷補償相關事宜。區(qū)城市資產(chǎn)經(jīng)營有限公司代表區(qū)人民政府作為拆遷人，委托某房屋拆遷公司具體實施。房屋拆遷公司與菜市場拆遷戶簽訂協(xié)議并組織實施拆遷。陳某被拆除房屋在拆遷范圍內(nèi)，總面積330.82㎡，其中合法應補償面積176.52㎡。陳某訴請所稱廠房系違法建筑，不能按規(guī)定給予補償安置，主張停工停產(chǎn)損失因其未能提供工廠經(jīng)營的證據(jù)材料，不能得到支持。陳某對補償?shù)钠谕蹬c區(qū)人民政府的補償方案差距懸殊，雙方始終未能就拆遷補償事宜達成一致意見，房屋拆遷公司指派實施專項拆除的某建筑拆除公司對陳某的房屋進行了強制拆除。 監(jiān)督意見。檢察機關審查認為，案涉強制拆除行為系因行政征收拆遷引起，區(qū)人民政府作為最初委托主體和征收行為主體，其委托的公司在未與陳某達成拆遷補償協(xié)議的情況下違反法定程序?qū)嵤⿵娭撇鸪瑓^(qū)人民政府應當對受委托公司的行為后果承擔責任。原審人民法院以被告主體不適格裁定駁回起訴不當。最高人民檢察院在辦案中了解到陳某的實質(zhì)訴求是得到賠償，陳某房屋被強制拆除后，區(qū)人民政府曾多次與陳某協(xié)商，表示作為征收主體愿意承擔補償責任。江蘇省人民檢察院辦案過程中也曾促雙方和解。最高人民檢察院經(jīng)研究后認為，本案系以主體不適格駁回起訴案件，即使通過抗訴解決了主體適格問題，實現(xiàn)陳某合法訴求，仍需經(jīng)歷行政確認和賠償訴訟，促成雙方和解更有利于及時實現(xiàn)陳某的實質(zhì)訴求。鑒于雙方均有和解意愿，最高人民檢察院決定推動區(qū)人民政府與陳某達成和解，實質(zhì)性化解行政爭議。 爭議化解。最高人民檢察院成立由分管院領導擔任主辦檢察官的辦案組，與江蘇省三級檢察機關聯(lián)動，共同開展化解工作。2019年12月18日，辦案組赴江蘇陳某居住地面對面溝通，通過釋法說理促其放棄超出法律和政策規(guī)定的不合理訴求；與區(qū)人民政府工作人員座談，聽取意見并強調(diào)人民政府應當秉持誠實信用原則，對受委托主體的違法行為依法承擔責任。省、市、區(qū)三級檢察機關加強與區(qū)政府對接，檢察機關多次接待陳某，協(xié)調(diào)區(qū)司法局為陳某推薦法律援助律師；推動行政機關召開有陳某、法律援助律師、人大代表、政協(xié)委員、街道辦、司法局參加的聽證會。在四級檢察院合力推動和各方積極參與下，雙方按照拆遷安置補償標準和相關利率達成補償賠償協(xié)議。 2020年7月31日，陳某向檢察機關提交撤回監(jiān)督申請，最高人民檢察院依法作出終結(jié)審查決定。持續(xù)7年的行政爭議最終化解。 【指導意義】 （一）人民檢察院辦理未經(jīng)人民法院實體審理的行政賠償監(jiān)督案件，可以促使應當擔責的行政機關在法定補償標準幅度內(nèi)承擔賠償責任，與對方當事人達成和解。受行政機關委托從事征收拆遷等行政事務的公司從事受委托的行為違法，給公民、法人或者其他組織造成損失的，由委托的行政機關承擔賠償責任。檢察機關辦理行政強制拆除引起的行政賠償訴訟監(jiān)督案件，在查清案件事實、厘清各方責任的基礎上，兼顧監(jiān)督公權(quán)和保障私權(quán)雙重目標，既要促使行政機關對其委托事務實施過程中發(fā)生的違法后果承擔責任，又要將雙方達成的賠償協(xié)議限定在法定范圍和幅度內(nèi)，確保公平合法地解決行政賠償爭議。 （二）檢察機關在化解行政爭議過程中應當充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，凝聚合力，促進疑難復雜行政爭議的化解。檢察機關對于久拖未結(jié)的疑難復雜行政爭議，可以根據(jù)案件實際情況多級聯(lián)動，上級檢察機關通過交辦、督辦、參與調(diào)處等方式，發(fā)揮協(xié)調(diào)指導作用，爭議所在地檢察機關充分調(diào)查、走訪，發(fā)揮熟悉當?shù)厍闆r、就近開展工作的優(yōu)勢，齊心協(xié)力做好行政爭議實質(zhì)性化解工作。 【相關規(guī)定】 《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第四十九條、第九十一條 《中華人民共和國國家賠償法》第七條、第三十六條 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第十三條、第二十條 魏某等19人訴山西省某市發(fā)展和改革局不履行法定職責檢察監(jiān)督案 （檢例第118號） 【關鍵詞】 行政爭議實質(zhì)性化解 履行法定職責 抗訴 公開聽證 解決同類問題 【要旨】 檢察機關提出抗訴的行政案件，為保障申請人及時實現(xiàn)合法訴求，維護未提起行政訴訟的同等情況的其他主體合法權(quán)益，可以繼續(xù)跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。對行政機關以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應當協(xié)調(diào)有關部門予以明確，推動行政爭議解決，促進系統(tǒng)治理。 【基本案情】 2013年，山西省某市人民政府決定對該市某小區(qū)實施整體拆遷改造，于同年10月與魏某等被征收人簽訂《某小區(qū)房屋征收與安置補償協(xié)議書》。2014年3月，該市某街道辦事處某居委會與山西某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱房地產(chǎn)公司）簽訂《小區(qū)片區(qū)改造項目合作開發(fā)協(xié)議書》，由房地產(chǎn)公司對案涉小區(qū)進行開發(fā)改造。2015年3月，案涉小區(qū)拆遷改造被確定為棚戶區(qū)改造項目。在回遷安置過程中，房地產(chǎn)公司委托某物業(yè)管理有限公司（以下簡稱物業(yè)公司）向回遷安置戶收取了供水、供氣、供熱等設施建設費。2017年6月30日，魏某等19人投訴至某市發(fā)展和改革局，要求對物業(yè)公司亂收費行為進行查處，7月10日，該局予以受理并立案，在查處案件過程中，該局認為《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第十四條的規(guī)定不明確，遂于8月11日向某市人民政府作出請示。市人民政府市長辦公會提出協(xié)調(diào)處理指導意見，未就該局提出的問題給出明確答復。11月20日該局將相關情況告知申請人，后未作出相應的行政處理決定。 2017年9月5日，魏某等19人向人民法院提起行政訴訟，要求確認發(fā)展和改革局行政不作為違法，并判令其依法履行法定職責。人民法院經(jīng)審理認為，對轄區(qū)內(nèi)的價格活動進行監(jiān)督檢查，對價格違法行為實施行政處罰屬于發(fā)展和改革局的法定職責。魏某等19人就物業(yè)公司收費問題投訴后，發(fā)展和改革局及時立案，并進行了一系列檢查、調(diào)查和協(xié)調(diào)工作，又因法規(guī)依據(jù)適用問題向上請示，雖然尚未作出行政行為，但案件仍在辦理之中，被告不構(gòu)成行政不作為。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回魏某等人的訴訟請求。魏某等19人不服，提出上訴。2018年3月27日某市中級人民法院審理認為，發(fā)展和改革局在立案查處過程中，因法律依據(jù)不明確，政策界限不清晰，且在全市范圍內(nèi)有較大影響，特向上級行政機關請示，具有一定的必要性，雖未在法定期限內(nèi)作出行政行為，但其理由具有一定正當性，因此不構(gòu)成不履行行政職能。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。魏某等19人提出再審申請，被山西省高級人民法院駁回。 【檢察機關履職情況】 案件來源。魏某等19人不服人民法院的生效判決，向某市人民檢察院申請監(jiān)督。某市人民檢察院依法受理，經(jīng)審查，提請山西省人民檢察院抗訴。 調(diào)查核實。為查明物業(yè)公司向魏某等人收取相關費用的行為是否合法，發(fā)展和改革局是否已經(jīng)依法履職，山西省人民檢察院進行了以下調(diào)查核實工作：一是向山西省人民政府發(fā)函，商請制定機關對《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第十四條“……棚戶區(qū)改造新建安置小區(qū)有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設施，由各相關單位出資配套建設，不得收取入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費，有線電視初裝費減半收取”進行解釋。二是與山西省住房和建設廳進行座談，了解棚戶區(qū)改造的相關政策。三是對案涉小區(qū)所在街道辦事處、居委會、市場監(jiān)督管理局（2019年機構(gòu)改革，發(fā)展和改革局相關職能劃入市場監(jiān)督管理局）、住房和城鄉(xiāng)建設局，市供熱、供水、供氣等公司有關負責人員以及當事人進行詢問。 檢察機關查明，根據(jù)山西省政府有關文件規(guī)定和山西省住房和建設廳對山西省人民檢察院的函復意見，棚戶區(qū)改造項目建設供水、供氣、供熱等市政公用設施產(chǎn)生的費用，由市政公用設施的相應主管部門或責任單位承擔。案涉小區(qū)在棚戶區(qū)改造過程中，市場監(jiān)督管理局和市供水、供氣、供熱公司等相關單位向房地產(chǎn)公司收取回遷安置小區(qū)供水、供氣、供熱等基礎設施建設和安裝費用，因此房地產(chǎn)公司委托物業(yè)公司向魏某等回遷安置戶收取自來水入網(wǎng)費、供熱二次管網(wǎng)材料費和安裝費。 監(jiān)督意見。山西省人民檢察院經(jīng)審查認為，發(fā)展和改革局雖然對魏某等19人的投訴事項進行了立案、調(diào)查，針對法律適用和政策界限問題向市政府請示，市政府提出了協(xié)調(diào)處理指導意見，但發(fā)展和改革局未作出相應的處理決定，根據(jù)《價格違法行為舉報處理規(guī)定》，發(fā)展和改革局存在行政不作為的情形。因此，原審判決認為發(fā)展和改革局不構(gòu)成不履行行政職能，屬認定事實不清，適用法律錯誤。2020年6月8日，依法向山西省高級人民法院提出抗訴。 爭議化解。抗訴后雙方當事人均向檢察機關表達和解意愿，鑒于申請人魏某等19人雖然提起的是履行職責之訴，但實質(zhì)訴求是退還已繳納的供水、供氣、供暖初裝費，即使在抗訴再審后贏得訴訟，實現(xiàn)實質(zhì)訴求仍需向?qū)Ψ疆斒氯酥鲝垯?quán)利乃至提起給付之訴，同時，案涉小區(qū)還有未提出訴訟的189戶安置戶存在同類問題，山西省人民檢察院在與法院溝通后，決定跟進推動行政爭議實質(zhì)性化解。2020年6月17日，山西省人民檢察院邀請某市政府主要領導、市場監(jiān)督管理局、住建局和供水、供氣、供熱公司負責人等進行溝通對接，初步形成“承建方（房地產(chǎn)公司）收費無依據(jù)”的一致意見；6月23日，山西省人民檢察院召開魏某等19人申請檢察監(jiān)督案公開聽證會，邀請全國政協(xié)委員、某市人大代表，相關行政機關負責人和房地產(chǎn)公司法定代表人參加聽證會。聽證會圍繞市場監(jiān)督局是否履職到位、案涉小區(qū)回遷戶可否享受棚戶區(qū)改造政策、《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第十四條如何理解適用、房地產(chǎn)公司是否應退款等四方面焦點問題，聽取各方意見，促成房地產(chǎn)公司與魏某等19人對爭議處理意見達成一致，簽訂和解協(xié)議。行政主管部門在充分了解法律政策及安置戶權(quán)益受損后，認同對案涉小區(qū)同等情況的其他189戶安置戶的權(quán)利參照協(xié)議確定的方案予以保障。某市財政支付房地產(chǎn)公司150萬元，房地產(chǎn)公司自行承擔94萬余元，由房地產(chǎn)公司將違規(guī)收取的費用統(tǒng)一退還至魏某等19人及其他189戶回遷安置戶。本案行政爭議實質(zhì)性化解，檢察機關依法撤回抗訴。 【指導意義】 （一）檢察機關辦理行政訴訟監(jiān)督案件，為及時實現(xiàn)申請人合法訴求和維護具有同等情況但未提起行政訴訟的其他主體的合法權(quán)益，提出抗訴后可以繼續(xù)跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當從有效解決爭議，維護當事人合法權(quán)益，減少訴累出發(fā)，對于與案件相關的同類問題，除抗訴之外，注重采取跟進督促、溝通協(xié)調(diào)、公開聽證等方式，推動行政爭議實質(zhì)性化解。 （二）人民檢察院對于行政機關以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應積極協(xié)調(diào)有關部門作出解釋。準確適用法律法規(guī)是依法公正解決爭議的基本前提，也是精準監(jiān)督、促進行政爭議實質(zhì)性化解的必然要求。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對于行政機關以法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確、政策界限不清晰為由執(zhí)行相關規(guī)定不到位的情況，可以商請政策制定機關進行解釋，明確規(guī)則，解決分歧，促進爭議解決的同時推進系統(tǒng)治理。 【相關規(guī)定】 《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第八十九條 《價格違法行為舉報處理規(guī)定》（2014.5.1 國家發(fā)展和改革委員會）第十條、第十一條 《山西省行政執(zhí)法條例》（2001.10.1 山西省人大常委會）第二十五條 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第三十六條 《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百一十四條 山東省某包裝公司及魏某安全生產(chǎn)違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案 （檢例第119號） 【關鍵詞】 行政爭議實質(zhì)性化解 非訴執(zhí)行監(jiān)督 公開聽證 檢察建議 【要旨】 人民檢察院辦理當事人申請監(jiān)督并提出合法正當訴求的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以立足法律監(jiān)督職能開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。人民檢察院通過監(jiān)督人民法院非訴執(zhí)行活動，審查行政行為是否合法，發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行活動違反法律規(guī)定，行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，應當提出檢察建議。 【基本案情】 山東省某包裝有限公司（以下簡稱包裝公司）是一家連續(xù)多年被評為納稅信用A級、殘疾人職工占41.2%、獲評為殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧示范基地等榮譽稱號的福利性民營企業(yè)。2018年7月，包裝公司發(fā)生一般安全事故，經(jīng)調(diào)解，累計向安全事故受害人賠償100萬元。2018年10月22日，山東省某縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡稱縣安監(jiān)局）認為該公司未全面落實安全生產(chǎn)主體責任導致發(fā)生安全事故，違反《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第一百零九條規(guī)定，對該公司作出罰款35萬元的行政處罰決定；認為公司負責人魏某未履行安全生產(chǎn)管理職責，違反《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九十二條規(guī)定，對魏某作出罰款4.68萬元的行政處罰決定。后經(jīng)該公司及魏某申請，2018年11月8日縣安監(jiān)局出具《延期（分期）繳納罰款批準書》，同意該公司及魏某延期至2019年3月30日前繳納罰款。 2019年3月，公司及魏某因經(jīng)濟困難再次提出延期繳納罰款請求。經(jīng)公司駐地鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)，2019年4月22日縣應急管理局（機構(gòu)改革后安全生產(chǎn)監(jiān)管職能并入縣應急管理局，以下簡稱縣應急局）同意該公司及魏某延期至2019年7月31日前繳納罰款，但未出具書面意見。2019年4月30日，在經(jīng)營資金緊張情況下，包裝公司繳納10萬元罰款。 2019年7月12日，縣應急局認為包裝公司未及時全額繳納罰款，違反《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規(guī)定，對包裝公司及魏某分別作出35萬元、4.68萬元加處罰款決定。 經(jīng)催告，2019年8月5日，縣應急局向縣人民法院申請強制執(zhí)行原處罰款剩余的25萬元及魏某的4.68萬元個人原處罰款，縣人民法院分別作出準予強制執(zhí)行裁定。2019年10月，魏某繳納個人4.68萬元原處罰款。2020年3月6日、10日，縣應急局分別向縣人民法院申請強制執(zhí)行對包裝公司及魏某的加處罰款決定，某縣人民法院分別作出準予強制執(zhí)行裁定。期間，包裝公司及魏某對原行政處罰、加處罰款決定不服，向行政機關提出異議，并多次向市、縣相關部門反映情況。 【檢察機關履職情況】 案件來源。2020年4月9日，魏某認為處罰對象錯誤，不服人民法院準予強制執(zhí)行縣安監(jiān)局處罰決定的行政裁定，包裝公司及魏某不服人民法院準予強制執(zhí)行縣應急局加處罰款決定的行政裁定，向縣人民檢察院申請監(jiān)督。 調(diào)查核實。受理案件后，縣人民檢察院重點開展了以下調(diào)查核實工作：一是調(diào)閱案卷材料，審查行政處罰及法院受理審查情況；二是向縣應急局時任主要負責人、相關執(zhí)法人員了解公司及魏某行政處罰、加處罰款執(zhí)法和申請法院強制執(zhí)行情況；三是到包裝公司實地查看，了解公司生產(chǎn)經(jīng)營狀況；四是到公司駐地鄉(xiāng)政府了解其協(xié)調(diào)延期繳納的情況。檢察機關經(jīng)調(diào)查核實并向縣人民法院審判人員了解情況，查明：包裝公司發(fā)生安全事故時，原總經(jīng)理于某已因股權(quán)糾紛、挪用資金等原因離開公司，由魏某實際負責；鄉(xiāng)政府出具證明，企業(yè)法定代表人陳某證實，縣應急局亦認可2019年4月22日經(jīng)鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)同意包裝公司及魏某延期至2019年7月31日前繳納、未出具書面意見的事實；包裝公司在事故發(fā)生后已進行整改。 公開聽證。縣人民檢察院多次與包裝公司、縣應急局溝通，爭議雙方對加處罰款是否適當、加處罰款決定是否應當撤銷等存在重大分歧。為進一步查清案件事實，統(tǒng)一對法律適用的認識，推動行政爭議實質(zhì)性化解，縣人民檢察院邀請法律專家、人大代表等為聽證員，組織對該案進行公開聽證。聽證員一致認為，對魏某的原行政處罰符合法律規(guī)定，處罰適當；對包裝公司及魏某作出加處罰款明顯不當，應予糾正。 監(jiān)督意見。縣人民檢察院經(jīng)審查：1. 對魏某的原行政處罰符合法律規(guī)定，處罰適當；縣人民法院裁定準予強制執(zhí)行加處罰款，認定事實與客觀事實不符。向縣人民法院發(fā)出檢察建議，建議依法糾正對包裝公司及魏某準予強制執(zhí)行加處罰款的行政裁定。2.縣應急局實際已同意包裝公司和魏某延期繳納罰款，其在延期繳納罰款期間對包裝公司及魏某作出加處罰款決定明顯不當。向縣應急局發(fā)出檢察建議，建議重新審查對公司及魏某作出的加處罰款決定，規(guī)范執(zhí)法行為，同時建議縣應急局依法加強對企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管，推動企業(yè)規(guī)范發(fā)展。3.建議包裝公司進一步加強內(nèi)部管理，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，重視安全生產(chǎn)，提高風險防范能力。 爭議化解。收到檢察建議后，縣人民法院撤銷了對包裝公司及魏某的準予強制執(zhí)行加處罰款行政裁定書；縣應急局撤銷了對包裝公司及魏某的加處罰款決定，表示今后進一步規(guī)范執(zhí)法行為。 【指導意義】 （一）行政相對人未就行政決定申請復議、提起訴訟，在行政非訴執(zhí)行階段向檢察機關申請監(jiān)督提出合法正當訴求的，檢察機關可以立足法律監(jiān)督職能依法開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行行政決定，人民法院裁定準予強制執(zhí)行，行政相對人認為行政決定及行政裁定違法，侵犯其正當權(quán)益，向人民檢察院申請監(jiān)督的，人民檢察院應當受理。人民檢察院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以通過調(diào)查核實、公開聽證和提出檢察建議等方式，查清案件事實，明晰權(quán)責，凝聚共識，推動行政機關與行政相對人之間的爭議得到實質(zhì)性處理，實現(xiàn)案結(jié)事了政和。 （二）人民檢察院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，通過監(jiān)督人民法院行政非訴執(zhí)行活動，審查行政機關行政行為是否合法，強制執(zhí)行是否侵犯相對人合法權(quán)益。中央全面依法治國委員會《關于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》提出，檢察機關要加強對行政執(zhí)行包括非訴執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，推動依法執(zhí)行、規(guī)范執(zhí)行。人民檢察院監(jiān)督人民法院非訴執(zhí)行活動，應當審查準予執(zhí)行行政裁定認定事實是否清楚、適用法律是否正確，發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行活動違反法律規(guī)定，行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，應當提出檢察建議，促進人民法院公正司法、行政機關依法行政。 【相關規(guī)定】 《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條 《中華人民共和國行政強制法》第四十二條 《中華人民共和國行政處罰法》（2017年）第五十一條、第五十二條 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九十二條、第一百零九條 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第二十九條、第三十四條 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第九條 王某鳳等45人訴北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案 （檢例第120號） 【關鍵詞】 行政爭議實質(zhì)性化解 民事糾紛與行政爭議交織 一并化解 【要旨】 人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當把實質(zhì)性化解行政爭議作為“監(jiān)督權(quán)力”和“保障權(quán)利”的結(jié)合點和著力點。對與行政爭議直接相關的民事糾紛應一并審查，促進各方達成和解，通過解決民事糾紛促進行政爭議的一并化解，及時有效保護各方當事人的合法權(quán)益。 【基本案情】 2001年，北京市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)政府）根據(jù)北京市政府辦公廳《關于確定本市郊區(qū)中心鎮(zhèn)的通知》，在案涉地塊以加快小城鎮(zhèn)步伐發(fā)展文藝事業(yè)為由報建文化藝術園，該文化藝術園項目最終由山西省某集團公司組建的北京某文化交流有限公司（以下簡稱文化公司）進行建設。鎮(zhèn)政府與文化公司簽訂《協(xié)議書》，約定鎮(zhèn)政府向文化公司提供土地160畝，由后者出資在文化藝術園區(qū)建大學一所及相關配套的運動場所、娛樂、休閑設施和教職工公寓，協(xié)議有效期為70年。協(xié)議簽訂后，文化公司在案涉地塊建設教學樓等設施10棟和家屬樓5棟，于2004年起將5棟家屬樓共計238套房屋陸續(xù)出售給某集團公司職工，并完成了物業(yè)交割。 2008年3月，因文化公司一直未辦理相關審批手續(xù)且經(jīng)營不善導致教學樓閑置，鎮(zhèn)政府將案涉地塊轉(zhuǎn)讓給北京市某培訓學校（以下簡稱培訓學校）用于大學城建設，同時，要求培訓學校對地上建筑物妥善回購。2009年1月，培訓學校與文化公司就10棟教學樓達成轉(zhuǎn)讓協(xié)議，同時簽訂《家屬樓轉(zhuǎn)讓委托協(xié)議》，培訓學校出資，委托文化公司以購房價格的1.6倍回購已出售家屬樓。2017年6月，因案涉建筑未辦理鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十一條、第四十二條，鎮(zhèn)政府在調(diào)查后，向培訓學校下達限期拆除通知、限期拆除決定書，并于2018年2月將案涉房屋強制拆除。 王某鳳等45名購房者認為其是案涉被拆除房屋的實際居住人，鎮(zhèn)政府所作的限期拆除通知、限期拆除決定缺乏事實和法律依據(jù)，程序嚴重違法，侵害了45名購房者的合法權(quán)益，于2018年10月先后提起144件行政訴訟，請求人民法院判決確認鎮(zhèn)政府作出的限期拆除通知、限期拆除決定違法，并依法給予行政賠償。北京市某區(qū)人民法院經(jīng)審理認為，45名申請人并非限期拆除通知、限期拆除決定的行政相對人，在案證據(jù)亦不足以證明其與該限期拆除通知、強制拆除行為具有法律上的利害關系，故以45名申請人不具有原告主體資格為由裁定駁回起訴，并據(jù)此駁回申請人后續(xù)的行政賠償訴訟請求。45名申請人的上訴和再審申請被上級人民法院以相同理由裁定駁回。 【檢察機關履職情況】 案件來源。2020年1月至6月，王某鳳等45人對人民法院駁回起訴裁定不服，就該系列案件中的127件（限期拆除通知類38件、強制拆除類44件、行政賠償類45件）陸續(xù)向北京市人民檢察院第一分院申請監(jiān)督。檢察機關依法予以受理。 調(diào)查核實。為查清事實，厘清法律關系，檢察機關審查了審判卷宗，并對王某鳳等申請人、北京市某區(qū)政府、某鎮(zhèn)政府和案涉企業(yè)相關人員進行詢問，調(diào)取案涉房屋建設的有關文件，核實申請人提交的《文化公司教工住宅樓內(nèi)部銷售合同》、文化公司所制《住房所有權(quán)證》，文化公司作為物業(yè)管理方與申請人簽訂的《小區(qū)管理協(xié)議書》以及《購房付款收據(jù)》等書證。檢察機關查明，案涉房屋系由文化公司出資建設，并在2006年與申請人簽訂《教工住宅樓內(nèi)部銷售合同》，申請人繳納了房款，文化公司交付了房屋，并向申請人頒發(fā)了文化公司自制的《住房所有權(quán)證》。銷售合同約定，“如由于房屋造成的一切問題均由甲方（注：文化公司）負責，如因產(chǎn)權(quán)造成乙方（注：購房者）無法居住的問題時乙方提出退房，甲方按房屋購買原價加銀行同期貸款利息來歸還乙方”。培訓學校與文化公司《家屬樓轉(zhuǎn)讓委托協(xié)議》簽訂后，案涉家屬樓部分住戶與文化公司解除購房合同并領取補償款。2018年2月，案涉房屋被強制拆除時，本案45名申請人在內(nèi)的部分購房者未能與文化公司達成回購協(xié)議。 監(jiān)督意見。檢察機關經(jīng)審查后認為，王某鳳等45名申請人雖然未取得產(chǎn)權(quán)證明，但其作為房屋的實際購買者和使用人，直接受到被訴行政行為實際影響，屬于行政行為的利害關系人，應當享有對案涉房屋相關處理決定的知情權(quán)和申辯權(quán)。鎮(zhèn)政府在拆除案涉房屋的過程中僅將培訓學校作為行政行為相對人，剝奪了申請人應享有的陳述、申辯等法定權(quán)利。原審法院認為申請人并非限期拆除通知的相對人，不具有法律上利害關系，以其不具有原告主體資格裁定駁回申請人對限期拆除通知、強制拆除行為提起的訴訟，并據(jù)此駁回申請人的行政賠償訴訟請求，系認定事實不清，適用法律錯誤。 檢察機關經(jīng)分析研究，認為案涉房屋被認定為“違建”屬實，但申請人支付了房屋價款享有居住和使用利益。房屋被強制拆除的根源在于房屋建設者即文化公司未辦理相關審批手續(xù)，案件的關鍵問題是房屋購買者民事權(quán)益的保護與賠償問題。鑒于文化公司與購房者就因產(chǎn)權(quán)造成無法居住的責任承擔在購房合同中已有約定，且雙方有民事和解意愿，為保護當事人合法權(quán)益，避免行政、民事案件分別機械處理導致循環(huán)訴訟，檢察機關決定通過推動45名申請人與文化公司達成民事和解，促進本案行政爭議的實質(zhì)性化解。 爭議化解。本案中，從案涉房屋建設立項到被認定為違建拆除，18年間市域治理政策不斷調(diào)整，政策變遷等歷史原因也是引發(fā)訴訟的因素之一。檢察機關與鎮(zhèn)政府溝通聯(lián)系，促其出面協(xié)調(diào)文化公司、培訓學校，同時依托鎮(zhèn)政府促成案涉各方歷經(jīng)9輪磋商，最終達成以2010年補償數(shù)額為基礎，以屋內(nèi)物品、裝修損失賠償金額為補充的和解方案，落實和解資金2044.5萬元。2020年6月，45名申請人先后與文化公司簽訂和解協(xié)議，并撤回監(jiān)督申請，檢察機關作出終結(jié)審查決定，127件行政訴訟系列案件得以一并化解。 促進社會治理。檢察機關通過審查該系列案件，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府在本案處理過程中存在執(zhí)法不規(guī)范、缺乏工作合力、方式方法單一等問題，既不利于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和政府良好形象的塑造，也容易形成矛盾風險，影響社會和諧穩(wěn)定。檢察機關向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，建議其提升行政管理能力，健全執(zhí)法全過程記錄制度，進一步創(chuàng)新群眾工作思路方法，努力提升執(zhí)法服務水平。收到檢察機關檢察建議后，鎮(zhèn)政府高度重視，立即召開會議研究并部署落實整改，2020年12月27日向北京市人民檢察院第一分院反饋了整改情況。 【指導意義】 （一）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督系列案件，應當把行政爭議實質(zhì)性化解作為“監(jiān)督權(quán)力”與“保障權(quán)利”的結(jié)合點，促進各方達成和解。涉眾型行政訴訟監(jiān)督案件，申請人人數(shù)眾多，處理不當可能影響社會大局穩(wěn)定。檢察機關辦理行政檢察系列案件，應當在查清案件事實、明晰法律關系、厘清是非責任基礎上，秉持服務大局、司法為民理念，恪守客觀公正立場，依托基層政府搭建各方磋商平臺，暢通群眾表達渠道，回應當事人訴求，促進各方在合法合理范圍內(nèi)實現(xiàn)和解。 （二）人民檢察院辦理與民事糾紛相互交織的行政訴訟監(jiān)督案件，應當加強分析研判，通過推動民事糾紛的解決促進行政爭議一并化解。2014年修改的行政訴訟法增設了在行政訴訟中一并審理民事爭議的制度，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理，有利于減輕當事人訟累，提高司法效率。檢察機關辦理涉民事糾紛的行政檢察案件，通過查明行政爭議背后的民事法律關系，分析申請人的真實訴求，綜合研判民事糾紛解決對行政爭議解決的作用，促使雙方當事人達成民事和解，進而推動民事糾紛行政爭議一并化解。 【相關規(guī)定】 《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十三條 《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第十三條、第二十條 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條 姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案 （檢例第121號） 【關鍵詞】 行政爭議實質(zhì)性化解 超過起訴期限 調(diào)查核實 公開聽證 撤銷冒名婚姻登記 刑事立案監(jiān)督 【要旨】 人民檢察院對于人民法院以超過起訴期限為由不予立案或者駁回起訴，當事人通過訴訟途徑未能實現(xiàn)正當訴求的行政案件，應當發(fā)揮法律監(jiān)督職能，通過促進行政機關依法履職，維護當事人合法權(quán)益。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當綜合運用調(diào)查核實、公開聽證、專家論證、檢察建議、司法救助等多種方式，促進行政爭議實質(zhì)性化解。人民檢察院辦理婚姻登記行政訴訟監(jiān)督案件，對確屬冒名婚姻登記的應當建議民政部門依法撤銷，發(fā)現(xiàn)有關個人涉嫌犯罪的，應當依法監(jiān)督有關部門立案偵查。 【基本案情】 2013年12月11日，一女子使用廣西“莫某某”的姓名和身份證明與姚某登記結(jié)婚，并收取禮金7萬余元。登記次日，該女子失蹤。姚某向福建省某縣民政局申請撤銷婚姻登記，民政局認為根據(jù)法律規(guī)定只有受脅迫登記的才予以撤銷，但姚某與“莫某某”的婚姻登記不存在脅迫情形，故未予受理。2019年5月24日，姚某向廣西壯族自治區(qū)某縣人民法院提起離婚訴訟，人民法院經(jīng)審理查明，莫某某于2010年7月26日已與戚某登記結(jié)婚，該莫某某非2013年與姚某登記結(jié)婚的“莫某某”，在人民法院釋明后，姚某撤回起訴。2019年8月21日，姚某再次向廣西壯族自治區(qū)某縣人民法院提起訴訟，要求宣告其與“莫某某”的婚姻無效。莫某某本人出庭應訴，經(jīng)人民法院審理查明，結(jié)婚證照片上的女子并非該莫某某，莫某某并未與姚某辦理結(jié)婚登記，故姚某的訴訟請求沒有事實依據(jù)，人民法院遂裁定駁回姚某的起訴。 2020年1月3日，姚某向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷某縣民政局于2013年12月頒發(fā)的結(jié)婚證。法院審查后認為，該結(jié)婚證系2013年12月11日登記頒發(fā)，姚某于2020年1月3日就此提起訴訟，已逾5年起訴期限，不符合立案條件，依法裁定不予立案。姚某不服，隨后向某市中級人民法院提起上訴、向福建省高級人民法院申請再審，均未獲得支持。 【檢察機關履職情況】 案件來源。2020年7月，姚某向福建省某市人民檢察院申請監(jiān)督，檢察機關初步審查后認為，姚某的起訴確已超過起訴期限，人民法院裁定不予立案并無不當，但姚某要求撤銷婚姻登記訴求合法合理，提起民事訴訟、行政訴訟均未獲人民法院裁判支持，行政機關又表示無權(quán)主動撤銷，姚某的正當訴求無法通過其他途徑實現(xiàn)，檢察機關決定對此案開展行政爭議實質(zhì)性化解。 調(diào)查核實。為查明案涉婚姻是否應當被撤銷，檢察機關重點圍繞案涉婚姻是否存在冒名登記開展調(diào)查核實。一是向某縣民政局調(diào)取《婚姻登記檔案》及婚姻登記信息等材料，查明與姚某登記合影照片中的“莫某某”與身份證上的莫某某長相出入較大。且“莫某某”名下共有5次婚姻登記信息同時存續(xù)，依次在廣西、浙江、山西、福建、安徽五省份。二是多次詢問姚某及相關證人了解案情和訴訟過程，初步查明“莫某某”收取姚某7萬元彩禮，冒用他人身份登記結(jié)婚并于次日出走等事實。三是福建省三級檢察機關組成辦案組赴山西跨省開展調(diào)查，走訪多個相關單位和當事人，查明“莫某某”在山西省某縣婚姻登記檔案材料中的簽名及照片與在福建省某縣民政局辦理婚姻登記的“莫某某”高度相似；山西某縣同“莫某某”辦理結(jié)婚登記的張某陳述其亦受騙并曾向公安機關報案。檢察機關同時查明，姚某撤銷婚姻登記的訴求持續(xù)7年未能得到解決，致使姚某不能與未婚妻登記結(jié)婚，兩個子女難以落戶就學。 公開聽證與專家論證。為進一步厘清案件事實、統(tǒng)一認識分歧，檢察機關決定進行公開聽證。2020年9月16日，檢察機關邀請人大代表、政協(xié)委員、法學專家、政府法律顧問等參與公開聽證。聽證會重點圍繞縣民政局是否應當撤銷姚某的婚姻登記展開，姚某和行政機關發(fā)表了意見，聽證員對案涉有關問題進行詢問并發(fā)表評議意見，多數(shù)意見認為縣民政局應主動撤銷婚姻登記。針對“冒名登記婚姻”應否撤銷的法律適用問題，檢察機關又邀請法學專家召開論證會。與會專家認為，1994年《婚姻登記管理條例》規(guī)定，婚姻登記機關發(fā)現(xiàn)申請婚姻登記的當事人弄虛作假、騙取婚姻登記的，應當撤銷婚姻登記，并宣布婚姻無效。雖然此后頒布的《中華人民共和國婚姻法》（2001年）和《中華人民共和國民法典》均未再將“冒名結(jié)婚”“假結(jié)婚”等明確規(guī)定為當事人可請求撤銷婚姻的情形，但在檢察機關充分調(diào)查核實認定騙婚事實的基礎上，民政部門主動糾正錯誤的頒證行為符合立法精神。 監(jiān)督意見。檢察機關認為，根據(jù)《中華人民共和國婚姻法》第八條、《婚姻登記條例》第七條的規(guī)定，進行結(jié)婚登記的，男女雙方必須親自到婚姻登記機關進行結(jié)婚登記，婚姻登記機關應當對申請結(jié)婚登記當事人出具的證件、證明材料進行審查并詢問相關情況，對于當事人符合結(jié)婚條件的，予以登記，發(fā)給結(jié)婚證。縣民政局在“莫某某”系冒名的情況下為其與姚某辦理結(jié)婚登記，缺乏婚姻登記的合法要件。基于已查明的事實，婚姻登記行為存在錯誤且對姚某造成重大影響，縣民政局應予以糾正。2020年9月1日，檢察機關向縣民政局發(fā)出檢察建議，建議其重新審查姚某的婚姻登記程序，并及時作出相關處理決定。針對“莫某某”冒用他人身份證明結(jié)婚、騙取財物涉嫌犯罪的行為，福建省某縣人民檢察院啟動立案監(jiān)督程序，通知縣公安局依法立案偵查。目前“莫某某”已被抓獲，該案正在偵辦中。 爭議化解。2020年10月10日，某縣民政局注銷了姚某與“莫某某”的婚姻登記，姚某的訴求得以實現(xiàn)，持續(xù)7年的行政爭議得到實質(zhì)性化解。同年10月14日，某縣民政局為姚某和其未婚妻岳某某辦理了婚姻登記。鑒于因撤銷婚姻登記一案，姚某長期奔波申訴，生活陷入困境，某縣人民檢察院決定給予姚某司法救助4萬元，并幫助姚某解決子女就學等實際困難。 【指導意義】 （一）對于因超過起訴期限被人民法院裁定不予立案或者駁回起訴，當事人通過訴訟途徑難以維護合法權(quán)益的案件，檢察機關應當發(fā)揮法律監(jiān)督職能，促進行政爭議實質(zhì)性化解。人民法院以超過法定起訴期限裁定不予立案或者駁回起訴并無不當?shù)男姓讣⒉灰馕吨辉V行政行為當然合法。對這類案件，檢察機關不能簡單作出不支持監(jiān)督申請決定，而應當從促進依法行政、推動行政爭議實質(zhì)性化解的角度，進一步審查行政行為的合法性，通過檢察建議的方式，督促行政機關依法履行職責，保護公民合法權(quán)利，解決好群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事。 （二）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當加大調(diào)查核實、公開聽證、專家論證、司法救助力度，促進行政爭議實質(zhì)性化解。不少行政爭議持續(xù)時間長、當事人雙方矛盾深。化解行政爭議應當以精準化為導向，加強精細化審查，通過調(diào)查核實、公開聽證等方式查明案件事實，辨明是非，為化解爭議奠定基礎。針對法律適用的爭議，可以邀請專家參與分析論證，統(tǒng)一法律適用分歧。對于行政行為存在違法或瑕疵的，應當有針對性地提出檢察建議，促使行政爭議從根本上解決。對于當事人因多年訴訟確有生活困難，符合司法救助條件的，檢察機關應積極協(xié)調(diào)司法救助，紓解當事人的生活窘困，體現(xiàn)司法溫暖，促進社會和諧。 （三）人民檢察院辦理婚姻登記行政訴訟監(jiān)督案件，對確屬冒名婚姻登記的應當建議民政部門依法撤銷，發(fā)現(xiàn)有關個人涉嫌犯罪的，應當依法監(jiān)督公安機關立案偵查。《中華人民共和國婚姻法》及《中華人民共和國民法典》未規(guī)定冒名登記結(jié)婚、假結(jié)婚可撤銷情形，但結(jié)婚自愿是婚姻法的最基本原則，提供虛假身份信息的一方當事人不具備締結(jié)婚姻的真實意思表示，缺乏基本的結(jié)婚合意要件。人民檢察院辦理婚姻登記行政訴訟監(jiān)督案件，經(jīng)調(diào)查核實有證據(jù)證明婚姻登記一方當事人確屬“騙婚”的，應當建議婚姻登記機關依法撤銷婚姻登記。發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，應當監(jiān)督公安機關依法立案查處。 【相關規(guī)定】 《中華人民共和國行政訴訟法》第一條、第十一條 《中華人民共和國檢察院組織法》第二十一條 《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百一十三條 《中華人民共和國婚姻法》第八條 《婚姻登記條例》第七條 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第十三條、第三十四條、第三十六條 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條 來源：湖北省人民檢察院 |
