市政府向規劃部門作出的規劃批復意見一般不屬于行政訴訟受案范圍

　　◈裁判要旨

　　《行政訴訟法》第2條第1款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照該法向人民法院提起訴訟。《行政訴訟法》第12條規定了人民法院行政訴訟的受案范圍，該條對屬于人民法院受案范圍的行政行為進行了正面列舉，第13條規定了人民法院不予受理的范圍。但是，在司法實踐中，對于行政機關作出的特定行為是否屬于可訴的行政行為，常常存在爭議。本案爭議的問題是規劃批復行為是否具有可訴性。

　　行政規劃行為種類繁多，效力各有不同。根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃包括編制、審批、實施、修改等不同環節。審判實踐中，某一規劃或規劃批準行為是否可訴，應當從該規劃行為是否具有外部性，即是否對外發生法律效力，是否對特定人的權利義務產生了實際影響等特征分析判斷。對外發生法律效力，是從法律效果的角度去看；而對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響，則是從權利義務關系角度去分析。本案中，被訴規劃批復系市政府針對規劃部門呈報的用地控制規劃作出的原則性同意的批復意見，性質上屬于規劃編制的內部管理行為，具有一定的內部性、過程性特征，而不具備可訴行政行為的外部法律效力。所謂外部法律效力，是指行為針對或者作用的對象是行政機關以外的公民、法人或者其他組織，而不是僅在行政機關內部或者行政機關之間產生內部效力。另外，就本案被訴規劃批復的內容而言，亦沒有對特定人設定新的權利義務內容，即對行政機關以外的公民、法人或者其他組織的權利義務不產生直接的實際影響，故該類規劃批復行為不具有可訴性，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

　　◈基本案情

　　2001年1月，T市人民政府（以下簡稱太原市政府）為甲公司核發了并政開地國用（2001）字第00002號《國有土地使用證》，甲公司取得了位于T市高新區長治路西5072.97平方米地塊的國有土地使用權；土地用途為工業科研生產，土地使用期限至2043年。至甲公司提起本案訴訟，該國有土地使用權未被有權機關收回。

　　2007年，原T市規劃局組織編制了《小馬、殷家堡村片區用地控制規劃》，在綠地系統規劃中將平五街設計為小游園，位于B-IV-11、B-IV-18、B-V-3地塊，其中B-IV-18地塊為甲公司合法使用的上述土地。2007年8月，原T市規劃局對上述控制規劃進行了公示。2007年12月，T市政府根據原T市規劃局上報的控制規劃，向其作出并政函〔2007〕71號《關于小馬殷家堡村片區用地控制規劃的批復》，原則同意該控制規劃。

　　2011年5月，原T高新技術產業開發區管理委員會（后變更為山西轉型綜合改革示范區管理委員會，以下簡稱高新區管委會）向T市市委作出并高新管〔2011〕8號《關于山西泰鴻公司申請在高新區立項報建未予核準的報告》，建議經評估后收回甲公司土地使用權并予以補償或者在高新區規劃范圍內的龍城新區等面積置換。2011年8月，高新區管委會向太原市城鄉規劃局作出并高新管函〔2011〕15號《關于盡快落實高新區相關問題的函》，甲公司被列為申請控規調整的企業在龍城新區或南部新區轉換土地，但至本案訴訟，未對甲公司使用土地進行調整轉換。

　　2016年6月15日，甲公司向法院提起行政訴訟，請求：（1）撤銷并政函〔2007〕71號《關于小馬殷家堡村片區用地控制規劃的批復》，恢復其對土地的利用或置換同等位置和價值的土地；（2）判令T市政府重新與其簽訂土地出讓合同，延長土地使用年限；（3）判令T市政府、高新區管委會共同賠償甲公司從2001年1月21日開始長期不能使用土地造成的損失共計5100萬元。

　　◈爭議焦點

　　本案的爭議焦點為：T市政府作出的并政函〔2007〕71號《關于小馬殷家堡村片區用地控制規劃的批復》是否屬于可訴的行政行為；甲公司因規劃修改而不能使用案涉土地的損失能否在本案中予以支持。

　　第一種觀點認為，T市政府對下級職能部門上報的材料未盡審查義務，將甲公司使用的地塊規劃為綠地，該批復雖是對其下屬部門作出的內部行為，但該內部行為已經外部化，故T市政府作出的規劃批復行為具有可訴性。T市政府、高新區管委會的規劃行為對甲公司的土地使用權造成侵害，依法屬于可訴的行政行為，符合《行政訴訟法》第12條第1款第（12）項“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的”的規定。T市政府、高新區管委會應當采取補救措施，并對甲公司因此受到的損失承擔相應的賠償責任。

　　第二種觀點認為，T市政府作出的規劃批復是對原T市規劃局編制上報的《小馬、殷家堡村片區用地控制規劃》的審批行為，該審批行為屬行政機關行政程序內部報批行為，對外不產生法律效力。T市城鄉規劃局是城市規劃行政主管部門，依照相關規定，規劃部門應是規劃的編制、管理、協調、實施機關；被訴的T市政府批復并不是對甲公司合法權益產生直接影響的行政行為，故甲公司對T市政府作出的批復提起訴訟，不屬于行政訴訟受案范圍。由此，甲公司依附在請求撤銷被訴規劃批復的其他訴訟請求，包括采取補救措施、賠償損失等，亦不屬于受案范圍。

　　◈裁判結果

　　一審：一、確認T市政府作出《關于小馬殷家堡村片區用地控制規劃的批復》中關于甲公司持有的并政開地國用（2001）字第00002號《國有土地使用證》中的綠地規劃行為違法，并責令太原市政府采取相應補救措施。二、判令T市政府、高新區管委會賠償甲公司5018400元的利息損失。

　　二審：一、撤銷一審行政判決；二、駁回甲公司的起訴。

　　再審審查：駁回甲公司的再審申請。

　　◈評析

　　行政行為是現行行政訴訟法中確定受案范圍的一個基本概念，但顯然，不是所有的行政行為都可以進入司法審查范疇之內。行政機關的行政行為多種多樣，公民、法人或者其他組織與行政機關之間的糾紛也是紛繁復雜，而行政訴訟的受案范圍受一般法律保護的需要、行政行為的成熟性及法治條件等多方面因素的影響。審判實踐中就需要對行政行為是否具有可訴性進行界定。從理論上，可訴的行政行為是指行政機關針對特定的、具體的事項對外作出的能夠產生法律效果的行為。在法律規定層面上，《行政訴訟法》第13條規定了四種排除訴訟的情形，此外，《行政訴訟法司法解釋》第1條又根據行政訴訟法的精神，明確了十種不屬于行政訴訟受案范圍的情形。該條款列舉屬于不完全列舉，主要是就審判實踐中比較常見的、爭議比較大的事項進行了列舉，且該條款內容中有幾項規定的行為存在一定的交叉性，如第（5）項規定的“不產生外部法律效力的行為”（內部行為）、第（6）項規定的“行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”（過程行為）、第（10）項規定的“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”（不產生實際影響的行為）等，實際上是從不同角度、不同側重作出的規定，在司法操作層面，有助于對復雜多樣的行政行為進行全面、多層次的把握、判斷。行政行為本身是一個涵蓋性很強的概念，且隨著國家行政管理職能的轉變，公共服務職能的擴大，行政行為的內涵也將越來越豐富。目前實踐中，判斷是否屬于可訴的行政行為，需要考察是否屬于行政主體作出的行為、是否具有對外性、是否具有特定性、是否具有處分性、對權利義務關系產生調整作用等，結合行為法律關系的本質特征綜合把握。

　　具體到本案，爭議的問題是市政府作出的規劃批復行為是否具有可訴性，涉及對規劃內容和批復形式兩方面的理解。在現代行政活動中，以城市規劃為中心展開的行政規劃已經成為現代行政的一大特征。在域外行政法學界，有學者就認為行政規劃是行政權為實現一定的公共目的而設定目標，以及為達成該目標而提出的綜合性手段，強調行政規劃中存在的目標設定性質和手段綜合性質。通常情況下，由行政機關來決定行政規劃的內容，法律上允許行政機關擁有較為寬泛的裁量空間，因此，對于行政規劃的司法審查和救濟，存在一定程度的有限性。例如在日本，對于行政規劃是否能夠適用撤銷之訴，法院對此持否定態度，理由基本在于附隨性效果論和爭訟未成熟論上。

　　在我國，由于行政規劃行為種類繁多，法律效果各有不同，理論上按照不同標準分類，包括：長期規劃、中期規劃和短期規劃；全國規劃和地方規劃；經濟規劃、土地規劃等以規劃對象所作的區分；基本規劃和實施規劃；等等。我國《城鄉規劃法》是調整城鄉規劃的基本法律，就城鄉規劃規定了總體規劃和詳細規劃，詳細規劃又分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。因此，對于行政規劃行為是否屬于行政訴訟受案范圍，不能籠統下結論，需要結合規劃內容和形式具體分析。

　　根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃包括編制、審批、實施、修改等不同環節。如行政機關依據城鄉規劃作出的行政許可、具體規劃措施等具體實施規劃的行為，具有直接處分性，屬于可訴的行政行為；給當事人造成損失的，應當依法給予補償或者賠償。而對于具有一般性調整特征的規劃的編制及審批，通常不能直接對其提起訴訟。審判實踐中，判斷某一規劃或規劃批準行為是否具有可訴性，重點應當從該規劃行為或規劃批準行為是否具有特定性、處分性、外部性等特征分析判斷。所謂特定性，是指行政行為是針對特定對象，就特定事項作出的處理。例如一地區的國民經濟發展規劃，具有抽象性行為的特點，通常在一定時期能夠反復適用，或成為有關行政機關作出其他行政行為的政策依據，顯然，此種規劃不具有可訴性。所謂處分性，是指行政行為具有法律意義、產生法律效果，對特定人的權利義務具體處分，而非只是針對不特定多數人的一般抽象性予以規范。例如土地利用總體規劃，是一種宏觀的、指導性的長期規劃，是該區域土地用途管制的依據，針對的是該區域內的不特定對象，且可以反復適用，故此種規劃不具有可訴行政行為的特定性和處分性，不屬于行政訴訟受案范圍。有些案件中，當事人對規劃提起的訴訟，還受到原告資格條件的限制。所謂外部性，是指行政行為應當是行政機關對外所實施的，對外發生法律效力的行為，以區別于內部行政行為。上下級行政機關之間的詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項，審查建議、事后備案等，是現實中行政過程運行的常態舉措。內部行政行為通常不直接決定或涉及當事人權益，一般不認為是可訴的行政行為。但有時候行政機關不另做行政決定，直接執行內部文件，行政內部文書超出行政內部系統，且對外直接發生了執行力，則可能成為外部行政行為。行政文書的名稱和形式不是決定其是否屬于內部行政行為、是否可訴的要件，具有決定性作用的是其實際內容和法律效果。

　　本案中，被訴的規劃批復是否具有可訴性，主要是從該行為是否具有外部性和處分性角度考量的。被訴規劃批復是T市政府針對原T市規劃局呈報的《小馬、殷家堡村片區用地控制規劃》作出的原則同意回復意見，屬于上下級行政機關之間的請求批準和答復審批事項，是法律規定的關于行政機關制定規劃的內部層報程序，具有一定的內部性、過程性特征，換言之，該批復的原則性同意意見，由于相關行政機關對用地控制規劃的后續實施行為尚未最終而定，尚未達到行政爭議的成熟性程度。就批復內容而言，該批復沒有對甲公司的權利義務進行直接設定，不對甲公司的權利義務產生直接的法律效力，故不具有可訴行政行為的處分性。甲公司完全可以通過對后續具體的、直接的處分行為提起撤銷之訴，從而達到權利救濟的目的。因此，本案中，甲公司針對該規劃批復提起本案訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。如果甲公司認為行政機關在規劃實施的后續過程中侵犯了其已經合法取得的土地使用權，或者相關部門在履職中存在行政不作為（如不依法予以補償等），可以依法另行提起行政訴訟。關于甲公司在本案中提出的要求T市政府重新與其簽訂土地出讓合同，延長土地使用年限的訴訟請求，缺乏事實根據。

　　【撰寫人】：仝蕾、任盛楠

　　來源：行政涉法研究