裁判要旨

　　“農轉非”是否意味原屬集體所有的土地轉為國有土地，最高人民法院裁定指出，必須經征收方能轉為國有。裁定指出，根據《土地管理法》第四十三條的規定，建設使用集體土地必須經過法定征收程序。但是，根據《土地管理法實施條例》第二條的五項的規定，農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，即在通常所說的“農轉非”情況下，原屬于集體經濟組織的土地在性質上隨之轉化國家所有，而無須經過征地審批程序。這一上下位法律規定在文義上產生的歧義，導致一段時間內，我國各地在集體經濟組織成員整體“農轉非”后，對于相應的集體土地是否需要另行征收，認識不一，做法多樣。

　　為此，國務院法制辦公室、國土資源部于2005年3月4日聯合頒發了《關于對<中華人民共和國土地管理法實施條例>第二條第（五）項的解釋意見》（國法函[2005]36號），對該問題解釋如下：該項規定，是指農村集體經濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已全部轉為城鎮居民，該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。由此明確了，即使在“農轉非”情況下，相應的集體土地仍須經過征收程序方能在性質上轉化為國有土地。但需要注意的是，對于該意見出臺之前，一些沒有經過征收而依據《土地管理法實施條例》第二條第五項的規定直接使用集體土地的行為，不宜簡單認定為違法。

　　裁判文書

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2017）最高法行申7098號

　　再審申請人（一審原告、二審被上訴人）魯中保

　　再審被申請人（一審被告，二審上訴人）新鄭市人民政府

　　法定代表人馬志峰，該市人民政府市長。

　　委托訴訟代理人潘劉邦。

　　委托訴訟代理人李勝利。

　　魯中保因訴新鄭市人民政府要求確認其作出的《新鄭市人民政府國有土地上房屋征收決定》無效一案，不服河南省高級人民法院作出的（2017）豫行終57號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

　　魯中保向本院申請再審稱:

　　一、涉案宅基地地籍調查表顯示土地權屬性質為集體；

　　二、再審被申請人超期上訴、超期繳費，河南省高級人民法院依法不應受理其上訴；

　　三、再審被申請人以“農轉非（或村改居）”的形式將農民集體所有土地轉為國有土地違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條、第四十五條及國務院有關文件精神；

　　四、河南省高級人民法院作出的（2017）豫行終57號行政判決適用法律錯誤。

　　請求：撤銷河南省高級人民法院作出的（2017）豫行終57號行政判決，維持鄭州市中級人民法院作出的（2015）鄭行初字第632號行政判決。

　　本院認為：本案爭議的實質問題為涉案土地性質為集體土地還是國有土地。

　　《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”依據該條，建設使用集體土地必須經過法定征收程序。

　　但是，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定：“下列土地屬于全民所有即國家所有：（五）農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地；”

　　從文意上，該條似可理解為，農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，即在通常所說的“農轉非”情況下，原屬于集體經濟組織的土地在性質上隨之轉化國家所有，而無須經過征地審批程序。

　　這一上下位法律規定在文義上產生的歧義，導致一段時間內，我國各地在集體經濟組織成員整體“農轉非”后，對于相應的集體土地是否需要另行征收，認識不一，做法多樣。

　　為此，國務院法制辦公室、國土資源部于2005年3月4日聯合頒發了《關于對<中華人民共和國土地管理法實施條例>第二條第（五）項的解釋意見》（國法函[2005]36號）（以下簡稱“意見”），對該問題解釋如下：

　　該項規定，是指農村集體經濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已全部轉為城鎮居民，該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。

　　由此明確了，即使在“農轉非”情況下，相應的集體土地仍須經過征收程序方能在性質上轉化為國有土地。

　　但需要注意的是，對于該意見出臺之前，一些沒有經過征收而依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五項的規定直接使用集體土地的行為，不宜簡單認定為違法。

　　理由在于，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第一條的規定，行政訴訟之于行政機關的作用，主要在于“監督行政機關依法行使職權”，防止其不謹慎地適用法律。

　　因此，如果特定行政行為的“違法”，并非出于行政機關對法律的無知或是蔑視，而是因為法律規定本身的沖突或歧義，超出了行政機關對依法行政所應盡到的謹慎注意義務，則對此類行為的處罰將顯得極不合理，且與行政訴訟法的立法初衷不符。

　　本案中，根據1993年12月3日新鄭縣人民政府作出的新政文（1993）74號《縣政府關于城區無地少地村民小組農民集體“農轉非”問題的通知》，再審申請人魯中保所在的北關街屬于集體農轉非范圍。由于該“農轉非”問題發生在《意見》公布實施之前，再審被申請人新鄭市人民政府，以及二審法院認為在原北××街村民已轉為城市居民后，集體土地也相應轉化為國有土地，具有一定的法律依據，符合當時特定的歷史背景，處理結果并無不當。

　　綜上，再審申請人魯中保的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

　　駁回再審申請人魯中保的再審申請。

　　審 判 長 閻　巍

　　審 判 員 劉雪梅

　　審 判 員 梅　芳

　　二〇一七年十二月二十九日

　　法官助理 盧琨琨

　　書 記 員 馮琦洺

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