【裁判要旨】

　　一次性補(bǔ)正告知是行政機(jī)關(guān)在履行政府信息公開職責(zé)過程中應(yīng)盡的合理注意義務(wù)。多次補(bǔ)正告知屬于濫用程序裁量，當(dāng)事人因此主張信息公開違反法定程序的，應(yīng)予支持。

　　案號一審：(2016)北行初字第149號

　　【案情】

　　原告：張文茹

　　被告：天津市河北區(qū)建設(shè)管理委員會(以下簡稱河北區(qū)建委)。

　　原告訴稱，其為位于天津市河北區(qū)民生路45號房屋的合法所有權(quán)人，該房屋位于天津市海河綜合開發(fā)博愛道地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點工程的拆遷范圍內(nèi)。

　　為了解本項目拆遷補(bǔ)償補(bǔ)助費的發(fā)放情況，原告于2015年6月26日向被告申請關(guān)于本項目拆遷補(bǔ)償補(bǔ)助費用的具體發(fā)放和使用情況的信息公開，被告分別于2015年7月20日、2015年8月14日向原告作出更改、補(bǔ)充申請告知書，原告也依法向被告進(jìn)行了補(bǔ)充說明。

　　被告于2015年9月10日作出編號XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知書。

　　被告的答復(fù)違反了《政府信息公開條例》《天津市政府信息公開規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，原告認(rèn)為被告的行為侵犯了原告的合法權(quán)益，故請求法院撤銷被告作出的編號XXGKDF-2015-018政府信息不存在告知書，責(zé)令被告依法向原告公開天津市海河綜合開發(fā)博愛道地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點工程拆遷補(bǔ)償補(bǔ)助費的發(fā)放和使用情況。

　　被告河北區(qū)建委辯稱，其作出的信息不存在告知書，程序合法，事實清楚，適用法律、法規(guī)正確。請求法院維持作出的信息不存在告知書，駁回原告的訴訟請求。

　　天津市河北區(qū)人民法院經(jīng)審理查明，坐落于河北區(qū)民生路45號的房屋，產(chǎn)權(quán)人為張文茹、張文練。該房屋位于津房拆許字(2003)第276號房屋拆遷許可證拆遷范圍內(nèi)。

　　2015年6月26日，原告以郵寄的方式向被告提出信息公開申請，申請公開天津市海河綜合開發(fā)博愛道地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點工程(拆遷四至范圍：東至三經(jīng)路、南至博愛道、西至平安街、北至建國道)拆遷補(bǔ)償補(bǔ)助費用的具體發(fā)放和使用情況。

　　被告于2015年6月29日收到申請后，于2015年7月20日向原告出具更改、補(bǔ)充申請告知書，要求原告對申請公開的信息內(nèi)容描述進(jìn)行更改、補(bǔ)充，并提供申請信息的拆遷許可證號。

　　原告于7月23日提交關(guān)于天津市河北區(qū)建設(shè)管理委員會更改、補(bǔ)充申請告知書的答復(fù)，并向被告提供了致天津市海河綜合開發(fā)博愛道地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點工程拆遷居民的公開信。

　　被告收到后，于8月14日再次作出更改、補(bǔ)充申請告知書和調(diào)整申請方式告知書，要求原告按照《城市房屋拆遷管理條例》第七條的規(guī)定，對申請公開的信息內(nèi)容描述進(jìn)行更改、補(bǔ)充；按照一事一申請的原則對申請方式進(jìn)行調(diào)整，重新提交申請。

　　原告于8月19日提交關(guān)于天津市河北區(qū)建設(shè)管理委員會第二次更改、補(bǔ)充申請告知書、調(diào)整申請方式告知書的答復(fù)，認(rèn)為被告作出的告知書沒有法律和事實依據(jù)，希望被告依法行政，作出信息公開。

　　被告于9月10日作出編號XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知書。

　　現(xiàn)原告起訴請求法院撤銷被告作出的編號XXGKDF—2015—018《政府信息不存在告知書》，責(zé)令被告依法向原告公開天津市海河綜合開發(fā)博愛道地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點工程拆遷補(bǔ)償補(bǔ)助費的發(fā)放和使用情況。

  【審判】

　　天津市河北區(qū)人民法院于2016年5月30日作出(2015)北行初字第149號行政判決：

　　一、撤銷被告河北區(qū)建委作出的編號XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知書；

　　二、責(zé)令被告在本判決書生效之日起30個工作日內(nèi)，重新作出政府信息公開答復(fù)。該判決現(xiàn)已生效。

　　法院生效判決認(rèn)為：

　　依據(jù)《政府信息公開條例》第十三條“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息”的規(guī)定，被告作為原告申請公幵政府信息的受理機(jī)關(guān)，有權(quán)對原告的申請作出答復(fù)。

　　依據(jù)《天津市政府信息公開規(guī)定》第二十一條第一款第(五)項“申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人作出更改、補(bǔ)充，申請人進(jìn)行更改、補(bǔ)充后重新提出申請的，重新計算答復(fù)期限”的規(guī)定，被告于7月20日作出更改、補(bǔ)充申請告知書，8月14日再次作出更改、補(bǔ)充申請告知書和調(diào)整申請方式告知書，違反了上述規(guī)定。

　　故被告作出的編號XXGKDF—2015—018政府信息不存在告知書違反法定程序。

　　【評析】

　　《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第二十一條第(四)項規(guī)定：“申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補(bǔ)充。”

　　《天津市政府信息公開規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)在《條例》的基礎(chǔ)上，完善了補(bǔ)正告知的程序設(shè)計，其第二十一條第一款第(五)項規(guī)定：“申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人作出更改、補(bǔ)充，申請人進(jìn)行更改、補(bǔ)充后重新提出申請的，重新計算答復(fù)期限�！�

　　由此，天津通過政府規(guī)章的形式確定了政府信息公開中一次性補(bǔ)正告知原則。天津市河北區(qū)人民法院在審理本案時，根據(jù)行政訴訟法第六十三條第三款的規(guī)定，參照地方政府規(guī)章，認(rèn)定被訴行政機(jī)關(guān)多次補(bǔ)正告知的行為違反法定程序，作出撤銷并責(zé)令重作的判決，具有典型意義。

　　一、一次性補(bǔ)正告知是行政機(jī)關(guān)在履行政府信息公開職責(zé)過程中應(yīng)盡的合理注意義務(wù)

　　行政機(jī)關(guān)在收到政府信息公開申請后，決定是否履行、如何履行時擁有一定的自由裁量權(quán)，但該自由裁量權(quán)的行使并不完全自由，仍然要符合合法、合理行政的要求。

　　合法行政有消極和積極兩個維度。

　　消極維度，即是我們通常所講的法無明文規(guī)定即禁止，行政機(jī)關(guān)的行為要符合法律的明文規(guī)定，不得與之相抵觸。

　　積極維度，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)積極執(zhí)行和實施現(xiàn)行有效法律規(guī)定的行政義務(wù)，以更好地實現(xiàn)行政目的。

　　與此同時，合理行政也要求行政行為的動因要符合行政目的，有正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)且合乎情理。信息公開語境下，行政機(jī)關(guān)處理申請進(jìn)行自由裁量時，需要采取必要的方法和措施盡心盡責(zé)履職，依法保障知情權(quán)實現(xiàn)，盡到合理注意義務(wù)，防止損害知情權(quán)的情況發(fā)生。

　　因此，在申請內(nèi)容不明確時，行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)正告知應(yīng)以有助于及時、準(zhǔn)確、全面地確定申請內(nèi)容進(jìn)而最大程度地保障知情權(quán)實現(xiàn)為行為標(biāo)準(zhǔn)。

　　補(bǔ)正告知并非獨立于信息公開的行政行為，而是行政機(jī)關(guān)在信息公開過程中針對申請不明確這一特定情形應(yīng)為的程序性行政行為。

　　雖然《條例》對于補(bǔ)正告知的次數(shù)沒有明確規(guī)定，但是結(jié)合《條例》立法精神和司法實踐，可以認(rèn)為一次性補(bǔ)正告知是行政機(jī)關(guān)在履行政府信息公開職責(zé)過程中應(yīng)盡的合理注意義務(wù)�！兑�(guī)定》將該合理注意義務(wù)明確化，有其合理性。

　　第一，一次性補(bǔ)正告知能有效避免行政機(jī)關(guān)以補(bǔ)正告知之名行拒絕公開之實。實務(wù)中常有行政機(jī)關(guān)以申請內(nèi)容不明確為由，多次告知申請人進(jìn)行補(bǔ)正，進(jìn)而變相不履行政府信息公開義務(wù)，使原本旨在保障申請人權(quán)益的補(bǔ)正告知程序成為阻礙其知情權(quán)實現(xiàn)的因素。一次性補(bǔ)正告知的限定，能夠倒逼行政機(jī)關(guān)足夠?qū)徤�、全面地審查申請，并充分告知申請人�?yīng)予補(bǔ)正的完整信息，以發(fā)揮其助力行政機(jī)關(guān)明確申請內(nèi)容進(jìn)而依法作出答復(fù)的作用。

　　第二，一次性補(bǔ)正告知能有效保障信息的時效價值。信息公開與獲取是否及時直接影響到信息價值�！稐l例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)自收到申請之日起最長30日內(nèi)應(yīng)予答復(fù)，也體現(xiàn)了其對信息公開效率的要求，而多次補(bǔ)正告知易使信息公開陷入“申請—補(bǔ)正告知—申請”的循環(huán)往復(fù)，延長受理答復(fù)期限，減損信息時效價值。相比之下，一次性補(bǔ)正告知能更為有效地保障信息價值，實現(xiàn)知情權(quán)的權(quán)益最大化。

　　第三，一次性補(bǔ)正告知符合行政比例原則。行政機(jī)關(guān)在履職中應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和相對人權(quán)益的保護(hù)，為了準(zhǔn)確公開相對人申請公開的信息，對于申請不明確的部分進(jìn)行補(bǔ)正告知，將不可避免地延長答復(fù)流程，并可能影響信息時效價值，進(jìn)而對當(dāng)事人的權(quán)益造成不利影響。此時，一次性補(bǔ)正告知能夠?qū)⑦@種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度比例。

　　綜上，一次性補(bǔ)正告知是行政機(jī)關(guān)在履行政府信息公開職責(zé)過程中應(yīng)盡的合理注意義務(wù)。

　　二、本案中多次補(bǔ)正告知行為的司法審查

　　本案中原告對于被告作出的信息不存在答復(fù)不服提起訴訟，主張被告要求其補(bǔ)正的告知行為沒有事實及法律依據(jù)。一種觀點認(rèn)為申請人申請公開的內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)在未予指導(dǎo)的情況下要求多次補(bǔ)正告知的，構(gòu)成濫用職權(quán)。[1]但是，濫用職權(quán)主要指在行政實體問題方面濫用自由裁量權(quán)，而多次補(bǔ)正告知作為程序行為，并不直接涉及實體裁量。

　　一次性補(bǔ)正告知作為行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開職責(zé)過程中應(yīng)盡的合理注意義務(wù)，并不能簡單以法律沒有明確規(guī)定為由否定其必要性。

　　《條例》規(guī)定的補(bǔ)正告知從立法目的及體系而言即是暗含了一次性補(bǔ)正告知的要求，這種內(nèi)在要求在不增加行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)的情況下，對于規(guī)范政府信息公開有著積極的促進(jìn)意義。因此，違反一次性補(bǔ)正告知即為違反補(bǔ)正告知的法定程序。

　　另外，就本案而言，行政訴訟法第七十條“違反法定程序”的“法”應(yīng)該理解為廣泛意義的法，包括法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章。

　　《規(guī)定》屬于政府規(guī)章，其所規(guī)定的一次性補(bǔ)正告知程序為政府信息公開的法定程序，行政機(jī)關(guān)多次補(bǔ)正告知即為違反法定程序。綜上，在政府信息公開訴訟中，申請人主張多次補(bǔ)正告知違反法定程序，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，要求確認(rèn)違法的，應(yīng)予支持。

　　需要指出的是，本案中原告以多次補(bǔ)正告知違反法定程序為由，要求撤銷政府信息不存在告知書并責(zé)令重作。法院據(jù)此作出相應(yīng)裁判，但其僅說明多次補(bǔ)正告知違反《規(guī)定》，并未就本案涉訴信息是否存在即政府信息不存在告知書本身進(jìn)行審查。

　　如若被告河北區(qū)建委仍然作出政府信息不存在告知書，原告很有可能因其知情權(quán)未得到滿足而再次提起訴訟，要求審查政府信息是否存在。

　　因此，出于訴訟經(jīng)濟(jì)考慮，本案審理亦應(yīng)審查涉訴信息是否存在。如信息存在，則可在撤銷同時責(zé)令被告公開；如信息不存在，則可因行政行為違反法定程序確認(rèn)其違法。如此，本案審理在沒有干預(yù)行政權(quán)行使的同時，將進(jìn)一步明晰當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也能有效避免知情權(quán)的實現(xiàn)處于懸而未決的狀態(tài)，更符合行政訴訟法解決行政爭議的要求。

　　【注釋】 詳見上海市楊浦區(qū)人民法院(2015)楊行初字第7號張志偉訴上海市楊浦區(qū)住房保障和房屋管理局信息公開一案。來源：《人民司法（案例）》18年第11期

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