征收與補償同時性問題

　　“有征收必有補償、無補償則無征收”，此為法治的基本要求。“征收”與“補償”系“唇齒”關(guān)系，兩者不應(yīng)分離。

　　我國《憲法》第13條第1、2款分別規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”、“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，該條第3款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。

　　這些規(guī)定說明，在《憲法》上合法的私有財產(chǎn)權(quán)自身即具有對抗公權(quán)力的特性，而國家對公民存在著一般性的職務(wù)義務(wù)，即不得侵犯公民的自由與權(quán)利，并且國家也有義務(wù)（通過立法、執(zhí)法或司法等方式）保護(hù)私有財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。從上述規(guī)定可以看出，我國憲法堅持并明確了“征收”與“補償”的同時性，堅持“有征收必有補償”原則，禁止只征收不補償或者低補償。

　　事實上，各國憲法均有類似規(guī)定。英文中“征收”（taken for public use）本身即含有“公共利益”和“正當(dāng)補償”之義。1789年法國《人權(quán)宣言》第17條確立的征收三條件即為：合法認(rèn)定的公共利益的存在；對被征收人所造成的損失予以公平的補償；預(yù)先補償（on condition of just indemnity）。美國憲法第五修正案規(guī)定：“非有恰當(dāng)補償，不得將私有財產(chǎn)充作公用”（nor shall private property be taken for public use, without just compensation）。

　　德國《基本法》第14條規(guī)定：“征收僅許可為公共福祉而為之，征收僅得以法律或根據(jù)法律而為之。該法律應(yīng)規(guī)定補償之種類及范圍，補償之決定，應(yīng)公開衡量公共利益及當(dāng)事人利益。”

　　日本國《憲法》第29條規(guī)定：“私有財產(chǎn)在正當(dāng)?shù)难a償下得收歸公用。”除非在緊急情況下，征收決定均須以書面形式作出，不能以口頭形式作出，以便解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移時點和補償標(biāo)準(zhǔn)的確定時點等問題。同時，以書面形式作出的決定，還必須具備法定的形式，載明法定的內(nèi)容。原則上，不以書面形式作出的征收決定應(yīng)當(dāng)視為無效行政行為。書面作出的征收決定除應(yīng)當(dāng)有征收的具體四址范圍等內(nèi)容外，還必須包括具體的補償方案和內(nèi)容。

　　法理上，不包括補償內(nèi)容的征收決定應(yīng)當(dāng)視為效力待定或者不生效。我國臺灣地區(qū)2000年修訂的土地征收條例第20條第2款即明確：“需用土地人未于公告期滿十五日內(nèi)將應(yīng)補償?shù)貎r及其他補償費繳交該直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)發(fā)給完竣者，該征收案從此失去效力。”

　　因此，從法理層面分析，征收與補償不可分離；征收決定未規(guī)定補償內(nèi)容的不生效。是故，《物權(quán)法》第28條規(guī)定的物權(quán)變更或者消滅的時點就頗值得具體化討論。單純從理論分析看，不能認(rèn)為政府發(fā)布了征收決定，被征收人的物權(quán)就立即發(fā)生變動；只有在安置補償已經(jīng)解決的情況下，被征收人的物權(quán)才變更或者消滅。

　　令人遺憾的是，由于種種原因，脫胎于《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）的《征補條例》未能在相關(guān)條文中明確“征收”與“補償”的同時性。特別是《征補條例》將征收決定與補償決定分別作為兩章單獨規(guī)定，并且明顯劃分為先后兩個不同階段，容易被誤讀為市縣級政府可以先征收后補償；或者可以只征收不補償。

　　這完全是對《憲法》規(guī)定的征收制度以及《征補條例》立法原意的誤解。

　　正是由于《征補條例》在立法技術(shù)上對征收、補償單獨分別規(guī)定，給了地方政府嗣后再解決補償問題的空間，造成一些政府“快”征收而“慢”補償：有的先征后補，有的征收完結(jié)后建設(shè)開始時才補償，有的甚至多年征而不補。這都嚴(yán)重背離《憲法》精神，也讓“征收”制度背負(fù)“惡名”。

　　安業(yè)案中，太原市人民政府以通告的形式代替征收決定，正是利用了征收與補償?shù)牟煌瑫r性，即先行收回土地使用權(quán)，在實際使用土地時再來補償，從而侵犯了安業(yè)公司的物權(quán)。征收決定與補償決定的分離，還會造成補償時點嚴(yán)重滯后于征收時點，從而可能出現(xiàn)被征收人取得的貨幣補償款無法購買同類房屋的問題，侵犯被征收人的居住權(quán)，有的還釀成惡性事件。因而，有必要通過司法裁判正本清源，厘清征收與補償?shù)年P(guān)系。

　　筆者認(rèn)為，《征補條例》雖然從立法技術(shù)上將征收決定與補償決定相分離，似乎在征收決定可以不同時解決補償問題；但從《征補條例》第27條規(guī)定實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷，以及考察《征補條例》的上位法依據(jù)及《征補條例》自身的邏輯結(jié)構(gòu)，仍然能夠清晰地得出結(jié)論：《征補條例》在立法上仍然堅持了征收與補償?shù)耐瑫r性，仍然堅持“有征收必有補償”原則，仍然堅持補償問題應(yīng)在征收決定同時或者合理期限內(nèi)解決。

　　事實上，《征補條例》人為地將征收決定和補償決定分離，更多是“遷就”大規(guī)模城市建設(shè)的國情需要，更多考慮了征收拆遷工作的效率。在大規(guī)模城市建設(shè)基本完成后，修訂《征補條例》時，應(yīng)著重考慮將征收內(nèi)容與補償內(nèi)容合二為一。如經(jīng)立法論證，仍需要堅持效率優(yōu)先，則宜在征收決定作出前，創(chuàng)設(shè)“預(yù)征收”制度，即先通過預(yù)征收解決用地范圍和是否公共利益等問題，再通過征收與補償決定解決每一戶的征收與補償問題，以解決現(xiàn)階段征收與補償?shù)牟煌瑫r性。

　　正是基于上述考慮，安業(yè)案裁判認(rèn)為：征收補償應(yīng)當(dāng)遵循及時補償原則。征收決定一般應(yīng)當(dāng)包括具體補償內(nèi)容，因評估或者雙方協(xié)商以及其他特殊原因，征收決定未包括補償內(nèi)容的，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在征收決定生效后的合理時間內(nèi)，及時通過簽訂征收補償協(xié)議或者作出征收補償決定的方式解決補償問題。補償問題未經(jīng)征收補償協(xié)議或者補償決定解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。