土地使用權的補償問題

　　市縣級政府征收房屋，一般是為了更有效使用土地；“房地一致”原則決定了對房屋價值的評估必須包含土地使用權價值。對此，《征補條例》《評估辦法》《城鎮土地估價規程》均有相應規定。

　　如《評估辦法》第11條、第14條規定：被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額。被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。

　　安業案即重申：對房屋價值的評估，必須包含土地使用權。對房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的，對同時收回的國有土地的土地使用權人不再單獨給予補償。征收房屋的同時，所占土地也應當一并收回。

　　較為棘手的問題是，如何確定劃撥土地使用權的價值，如何確定房屋未占用土地但又附屬于房屋的院落等土地的價值。此類問題雖有一定特殊性，但通過評估仍能確定此類房地產的市場價值，從而為合理補償提供基準。

　　由于我國不動產統一登記仍未全面實施，房屋和土地的管理職權又分屬住房和土地行政管理兩個行政領域，房屋征收決定、補償決定、收繳房屋所有權證、注銷房屋登記與收繳土地使用證、注銷土地使用權登記等行政行為，職權主體各異，時間常有先后，甚至可能出現征收補償問題尚未解決，土地使用權已被另行出讓、頒證，造成“一地兩證”的局面。

　　這些問題都屬于征收補償的附隨問題，相關行政機關應加強溝通聯系，盡量避免不必要的爭議，地方政府也可以試行土地預出讓、預登記等制度，從而避免權利主體沖突。

　　實踐中，違章建筑問題認定與補償問題，也有一定分歧。原則上，違章建筑不應得到補償或賠償，但仍應結合個案進行判斷：對于無所有權證房屋是否構成違法建設的認定，應綜合考慮土地歷史使用情況和現狀、是否符合土地利用規劃以及有關用地政策等因素。在補償過程中，可綜合考慮當地對類似房屋的補償政策等因素，適當補償。

　　產權調換與貨幣補償的選擇權問題

　　《征補條例》第21條沿襲《拆遷條例》第23條的規定，重申“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。”實踐中，主要存在以下難點問題。

　　（一）侵犯選擇權的不利后果。實踐中，有的市縣級政府補償決定僅明確一種補償方式。此種做法既侵犯被征收人選擇權，也可能導致用地單位付出更高的補償成本，特別是在房屋價格有較大幅度上漲后，征收單位將可能面臨以較高價格購買房屋提供給被征收人選擇的境地。

　　陳山河案裁判即指出：“任何人不得從自己的錯誤行為中獲益。拆遷人和相關行政機關違法實施拆遷，導致被拆遷人長期未依法得到補償安置的，房價上漲時，拆遷人和相關行政機關有義務保證被拆遷人得到公平合理的補償安置。被拆遷人選擇房屋產權調換時，拆遷人和相關行政機關無適當房屋予以產權調換的，則應向被拆遷人支付生效判決作出時以同類房屋的房地產市場評估價格為標準的補償款。”

　　此裁判的邏輯基礎在于，被征收人（被拆遷人）從未放棄選擇產權調換的權利，征收單位也未能提供證據證明被征收人自愿選擇貨幣補償，因此，不論是在征收補償程序、還是在司法審判程序，被征收人選擇產權調換的權利必須得到尊重。征收單位不能提供產權調換的，應當支付與類似房地產價格相當的補償款。

　　當然，此補償款與“貨幣補償”確定方法，存在一定差異，且如果被征收人曾經放棄選擇產權調換的，則不能再主張產權調換。于棲楚案裁判也指出：于棲楚歷經多年訴訟仍未得到安置補償，貴陽市住建局與拆遷人漢方公司應依法對于棲楚的房屋進行補償或妥善安置，因違法實施強制拆遷給于棲楚造成的其他財產損失，亦應依法予以賠償。

　　對于此兩案的用地單位而言，都是在征收（拆遷）時不尊重被征收人（被拆遷人）產權調換選擇權，最終要面臨多年后另行在市場上購買房屋以滿足被征收人（被拆遷人）的產權調換主張，從而增加了安置成本，為不尊重選擇權付出了代價。

　　（二）如何正確賦予被征收人選擇權。《拆遷條例》和《征補條例》未規定補償決定應如何表述被征收人選擇權，實踐做法十分混亂：

　　有的僅在征收補償方案中籠統告知選擇權但具體選擇內容和方式不明確；

　　有的限定被征收人在一定期限內可以行使選擇權，逾期未行使的，由征收單位擇一決定；

　　有的在作出補償決定前的合理期限內，告知被征收人有選擇權，并明確告知貨幣補償的具體金額和產權調換房屋具體可識別的信息，在一定期限內不選擇的，補償決定只載明一種補償方式；

　　還有的在補償決定中同時載明兩種補償方式，并同時明確貨幣補償金額以及產權調換房屋的具體位置、面積等特定信息，供被征收人選擇。

　　司法裁判的標準也不盡統一。

　　筆者認為，被征收人選擇產權調換和貨幣補償的權利必須得到尊重；不論具體采取何種形式，是書面還是口頭告知，都必須建立在被征收人能夠真正進行比較、甄別，并在此基礎上理性作出選擇。市縣級政府不能僅抽象告知被征收人有選擇權，而應當提供具有具體金額的貨幣補償和已經特定化的房屋供被征收人進行比較、權衡和選擇。

　　《征補條例》修訂時，應當進一步對選擇權的行使方式作出明確規定，以保障征收和被征收人雙方權益。理想化的選擇權模式是，房屋征收部門在報請作出房屋征收決定的市縣級政府作出補償決定時，除非被征收人在征收決定作出前主動放棄某種選擇外，在征收決定中就必須分別提供兩種選擇：一是貨幣補償方式，包括房屋的安置補助費用，被征收人不按時領取相關補助費用時的提存等內容；二是產權調換方式。

　　同時要明確，為了防止個別被征收人故意長期不行使選擇權，導致征收人既要提供貨幣補償款，又要提供用于產權調換的房屋的（以致該房屋長期閑置得不到有效利用），征收單位對被征收人在合理期限（如三個月內）不行使選擇權的，可以單方決定只提供一種補償安置方式并提存。