承租人合法權益保護問題

　　《征補條例》未就承租人補償作專門規定。原因之一在于征收系針對房屋所有權人而非承租人，且市場化租賃比例已遠遠高于“房改”前的公房承租，因此繼續沿用《拆遷條例》規定承租人安置補償權并無太大必要。實踐中，對市場化租賃情況下的承租人權益的保護，可以在被征收人取得補償后，由其作為房屋所有權人通過協商或者民事訴訟的方式，解決補償金分配問題。

　　需要說明的是，《征補條例》雖然沒有明確規定承租人安置補償的權利，但并未排除承租人權益保障。承租人裝飾裝修被征收房屋或者利用被征收房屋從事生產經營活動的，市縣級政府在確定被征收房屋價值補償金額時，應列明相應的裝飾裝修費用、承租人相應搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償。

　　市縣級政府、房屋所有權人、承租人對相關補償金的分配無法達成一致的，除了房屋本身價值補償可以直接支付給房屋所有權人以外，對與承租人密切相關的裝飾裝修補償、搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償等，可以考慮先予提存，并引導所有權人與承租人通過協商或者民事訴訟的方式解決補償金分配問題。一些地方結合被征收人和承租人的具體情況，將裝飾裝修補償、搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償直接補償給承租人的做法，也具有一定合理性。

　　強制搬遷主體與責任承擔問題

　　《征補條例》第27條規定，實施房屋征收應當先補償、后搬遷。實踐中，大部分被征收人主動搬離，需要強制搬遷比例極小。但因強制搬遷涉及物權甚至人身自由權并具有不可逆性，故應當嚴格遵循法律規定和正當程序。

　　一是補償問題已經得到解決，即已經作出征收補償決定。征收補償決定所載明的補償內容能夠實現，或已經實際支付被征收人；被征收人拒絕接受的，已經依法告知并履行了相應的提存等手續，補償內容能隨時實現。

　　二是補償決定已經人民法院審查，并裁定由行政機關組織實施。根據《征補條例》第28條以及《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（以下簡稱《強制執行規定》），被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市縣級政府依法申請人民法院強制執行。

　　三是人民法院裁定準予強制執行后，被征收人應主動騰退交房，自覺履行義務。被征收人拒絕搬遷的，市縣級政府可以依法采取強制搬遷方式，以確保公共利益實現。根據《征補條例》《強制執行規定》等規定，強制搬遷應堅持“裁執分離”原則，以政府組織實施為總原則、以法院執行屬個別例外情形。

　　四是強制搬遷必須嚴格遵守法定程序。由于強制搬遷具有強制性，且一般涉及被征收人及其家庭成員的人身和財產權益，必須遵守法定程序，并應當建立完備的房屋內物品的登記、運輸、保存和交接等記錄。被征收人不配合搬遷的，應當以公證的方式固定整個搬遷過程。

　　根據《房屋拆遷證據保全公證細則》規定，房屋拆遷證據保全公證時，公證機關應對房屋及附屬物的現狀依法采取勘測、拍照或攝像等保全措施，以確保其真實性和證明力。實施強制拆遷房屋證據保全時，公證機關應通知被拆遷人到場。如其拒不到場，公證員應在筆錄中記明。

　　實施強制拆遷房屋中有物品的，公證員應當組織對所有物品逐一核對、清點、登記，分類造冊；

　　并記錄上述活動的時間、地點，交兩名有完全行為能力的在場人員核對后，由公證員和在場人在相關記錄上簽名，對被拆遷人拒絕簽名的，公證員應在記錄中載明；

　　物品清點登記后，凡不能立即交與被拆遷人接收的，公證員要監督拆遷實施人員將物品存放在其提供的倉庫中，并對物品掛簽標碼，對物品在保管中丟失損壞的，倉庫保管人應承擔賠償責任；

　　強制搬遷結束后，實施人還應制作通知書，通知被拆遷人在一定期限內領取物品，逾期不領的，公證處可以接受實施單位的提存申請，辦理提存。

　　五是違法強制搬遷須承擔相應法律責任。由于強制搬遷（強制拆除）通常是依據補償決定作出，而補償決定理論上已經解決了房屋等的補償問題，因此即使是違法的強制搬遷，通常僅涉及對房屋內物品損失的賠償問題，不涉及對房屋的補償或者賠償問題。于棲楚案就對房屋補償和因強制搬遷造成的損失問題進行了區分：強調對于棲楚的房屋進行補償或妥善安置；因違法實施強制拆遷給于棲楚造成的其他財產損失，應依法予以賠償。

　　實踐中，征收決定、補償決定以及強制搬遷被認定違法后，也有一些裁判直接作出賠償判決，責令市縣級政府賠償房屋損失和房屋內的物品損失，而不再通過補償程序解決對房屋的補償問題，以體現對行政機關違法征收的懲誡性。

　　此種做法，亦具有一定的合理性，且在目前尚未引入懲罰性賠償的情況下，合法征收的補償標準與違法征收的賠償標準并無實質性差異，此種不糾纏于賠償與補償的裁判，也具有可操作性。實踐中，對于已經簽訂補償協議但在約定期限內不搬遷的處理方式各異：一是通過征收單位提起訴訟方式要求履約并強制執行，二是通過另行作出補償決定方式取代補償協議。

　　一般不宜承認征收單位具有依補償協議自行強制搬遷的權力，但如果補償協議中明確約定補償內容實現后，由政府組織拆除被征收的房屋。此時，由于被征收人已經通過契約約定的方式，將被征收房屋所有權轉移時點確定于補償內容實現時，此種情形下，可以視為政府取得房屋所有權的條件已經成就。一些裁判也支持了市縣政府有權實施強制搬遷甚至強制拆除。

　　同時，基于“裁執分離”，強制搬遷是執行人民法院的生效準予執行裁定，如果被征收人僅以強制搬遷侵犯其房屋所有權為由提起訴訟，人民法院是否應予受理頗值得研究。一般認為，此情形下，被征收人原則上只能就強制搬遷對房屋內物品造成的損失或者違法采取強制措施造成的其他損失，請求司法審查。

　　六是強制搬遷責任主體推定。強制搬遷后，有的市縣級政府或者征收主管部門等否認實施強制搬遷，有的甚至故意不做出書面決定或者雇傭案外人強制搬遷，以規避實施強制搬遷的賠償責任。筆者認為，由于《征補條例》明確“禁止建設單位參與搬遷活動”，因此，對于違法的強制搬遷，首先應推定為市縣級政府、征收主管部門所實施，并由其承擔相應責任。當然，市縣級政府、征收主管部門等能夠證明是其他主體或者有證據表明是其他主體獨立實施強制搬遷行為的除外。

　　七是損失金額認定與舉證責任轉移。原則上被征收人應當對損失的事實和具體金額承擔舉證責任。但如果由于實施機關強制拆遷和拆除時沒有依法制作公證筆錄和公證清單，導致被征收人對滅失損壞的財物無法充分履行舉證責任的，在被征收人能提供初步證據證明有財產損壞滅失的情況下，即發生舉證責任的轉移，實施機關應當對其強制搬遷沒有造成財產損失的主張承擔舉證責任，并承擔舉證不能的不利后果。

　　這就意味著即便損害事實真偽不明，被征收人對有關損害的事實仍須承擔初步的證明責任。對某些明顯夸大的損失或者被征收人無法履行初步證明責任的主張，人民法院應綜合考慮全案因素和各方的過錯情況，依法行使自由裁量權，對具體賠償金額予以酌定。