7月21日，《深圳經濟特區城市更新條例（征求意見稿）》首次公開征求意見，深圳也成為全國首個對“城市更新”進行立法的地區。

　　何為城市更新？征求意見稿提出，其所稱城市更新，是指對城市建成區內，存在城市基礎設施、公共服務設施亟需完善，或環境惡劣或者存在重大安全隱患，或現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經濟社會文化發展要求等情形的區域，根據相關規定進行綜合整治或者拆除重建的活動。

　　城市更新是城市整體空間與土地價值的重構，不僅涉及公共利益，還包含廣泛的公民個人財產權益。記者梳理發現，該征求意見稿涉及城市更新誰來實施、如何運作，大量存在的城中村如何改造，拆除重建的搬遷補償標準怎么確定，個別業主不同意搬遷安置怎么解決等焦點問題。

　　北京市盛廷律師事務所主任律師畢文強指出，深圳作為經濟特區一如既往先試先行，越來越重視通過地方立法推動城市建設和社會治理。

　　他認為，在《條例》未來的落地過程中，需要顧慮的是在實際操作中規范執行；在市場主體重新介入推動城市更新后，如何對開發商進行約束；以及政府在引導城市更新中如何自我約束。“推進城市更新的同時，也應該充分考慮對業主方的權益保護，需要警惕‘新瓶裝舊酒’，避免原來征收拆遷過程中的矛盾再次發生，讓政府、市場主體、業主三者的利益真正實現平衡。”

　　焦點1

　　舊小區、城中村怎么進行城市更新？

　　舊住宅區進行城市更新需取得“兩個95%”以上同意

　　為何要對城市更新進行立法？深圳市人大常委會法工委解釋稱，深圳早于2004年啟動城中村改造，2009年率先提出“城市更新”概念，并出臺了若干配套實施政策。但隨著城市更新的深入推進，一些問題陸續暴露出來，如個別物業權利人不簽約導致更新項目推進滯緩，重拆除重建、輕綜合整治等，這些問題僅依靠現有的政策規定難以全盤破解，深圳迫切需要用足用好特區立法權，在全國率先探索城市更新市場化運作路徑。

　　但征求意見稿也明確，進行改造、拆除重建等城市更新活動，首先需要征得物業權利人的同意。

　　征求意見稿提出，城市更新單元內用地為單一地塊的，需要全體共同共有人或者占產權份額2/3以上的按份共有人同意進行城市更新；建筑物區分所有的，需要專有部分占建筑物總面積2/3以上的物業權利人且占總人數2/3以上的物業權利人同意，其中，舊住宅區所在地塊，應當經專有部分占建筑物總面積95%以上且占總人數95%以上的業主同意。

　　征求意見稿強調，自發布征集意愿公告之日起12個月內未達到城市更新意愿要求的，3年內禁止納入城市更新單元計劃。

　　此外，城市更新單元內用地屬城中村、舊屋村或者原農村集體經濟組織和原村民在城中村、舊屋村范圍以外形成的建成區域的，應當經原農村集體經濟組織繼受單位的股東大會表決同意，才可進行城市更新。相關法規另有規定的，從其規定。

　　經批準的更新單元計劃（不含重點更新單元計劃），自公告之日起有效期兩年。有效期內更新單元規劃未獲市政府或其授權機構批準的，該更新單元計劃按照公告要求失效。確需延期的，可申請延期一年，原則上僅可延期一次。

　　焦點2

　　城市更新誰來實施，如何運作？

　　政府引導、市場運作，開發商未完成公共設施配建不予驗收

　　征求意見稿提出，城市更新可以由物業權利人自行實施，或者委托具有房地產咨詢服務、開發資質的企業（即市場主體）實施，也可以由政府主導并委托市場主體實施。

　　深圳市人大常委會法工委表示，深圳城市更新堅持政府主導實施和政府引導、市場運作兩種形式。

　　第一種是指政府基于規劃實施需要開展的重點城市更新單元開發和成片連片改造，以及市場難以有效發揮作用情形下的兜底城市更新。另外一種是政府通過定規劃、定政策等發揮引導作用，市場主體負責搬遷談判和項目建設，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

　　在利益分配方面，其表示，深圳城市更新將改變傳統由政府主導土地增值收益分配的格局，建立政府、市場、物業權利人三方利益平衡機制。在實施過程中，政府可以要求市場主體無償移交用地、配建公共設施；市場主體通過開發建設，分享土地發展權益和增值收益；物業權利人則通過物業安置和貨幣補償共享城市更新成果。

　　但在實踐中，也可能存在公共配套設施、公共保障住房落實不到位，貢獻用地移交不及時等問題。對此，征求意見稿提出，實施主體應當先按照規劃要求向政府無償移交貢獻用地后，再申請辦理用地審批手續，未按照規劃要求完成公共配套設施、創新型產業用房、公共租賃住房、安居型商品房和人才住房配建的，不予規劃驗收。

　　畢文強指出，政府引導、市場運作的城市更新形式，意味著市場主體重新進入到城鎮化進程的征收拆遷中來，這與2011年出臺《國有土地房屋征收拆遷與補償條例》以來只有政府基于公共利益才能對私有財產進行征收的規定，產生了新的變化。

　　“征求意見稿明確了市場主體的進入，同時也在立法中強調與現有的國家相關條例的銜接，是在充分征求民意的前提下，對城鎮化進程更符合市場運作規律的一種探索。”畢文強說。

　　焦點3

　　拆除重建的搬遷補償標準如何確定？

　　舊住宅區可原地產權置換，按套內面積不少于1:1的比例補償

　　征求意見稿規定，城市更新搬遷安置補償采用產權置換、貨幣補償或者兩者相結合等方式，由物業權利人自愿選擇。

　　深圳市人大常委會法工委表示，為合理引導市場預期，做好與違法建筑處理、土地整備、房屋征收等相關政策的銜接，征求意見稿明確了法定最低補償標準。

　　根據規定，舊住宅區合法建筑采用原地產權置換的，按照套內面積不少于1:1的比例進行補償，產權置換面積因誤差導致不足的，由市場主體按照該項目商品房備案銷售價賠償；超出面積誤差在3%以內的，物業權利人可以不再支付超面積部分的房價；采用異地產權置換的，安置房面積按照與原地產權置換等價值原則進行折算；采用貨幣補償的，貨幣補償標準按照深圳房屋征收相關規定確定。

　　公共保障住房更新單元的合法建筑采用原地產權置換的，按照套內面積1:1或者建筑面積1:1.2的比例進行補償。

　　但歷史違建，以及舊工業區、舊商業辦公區合法建筑的搬遷補償標準，按照深圳房屋征收相關規定確定；對于房屋征收沒有規定的其他情形，搬遷補償標準由市場主體與權利主體自行協商確定。

　　畢文強認為，征求意見稿結合當地商品房市場價格等制定法定最低補償標準，例如原地產權置換可按照套內面積不少于1:1的比例進行補償，這體現了立法中的底線思維，這是很大的進步。但另一方面，一些業主在進行異地產權置換或貨幣補償時，原有征收補償中的矛盾依然可能出現，比如對補償中涉及的隱性利益重視度不夠，例如其可能會失去原有的預期利益等。對此，征求意見稿的補償計算方式略顯固化，缺乏對被補償人的合理利益計算的充分考慮。

　　“在立法中，要杜絕極度壓低補償標準和‘天價拆遷’兩個極端，明確補償原則本身是一個進步，但同時，也應該衡量業主對利益的預期，在合理尺度內考慮到對隱形利益的彈性補償。”其表示，一旦固定補償與預期差距太大，反而可能會導致拆遷難度加大。

　　焦點4

　　個別業主不同意搬遷安置怎么辦？

　　政府可依法對未簽約房屋實施個別征收，業主不服可提行政訴訟

　　無論是政府組織還是市場化的城市更新，都難以完全避免個別物業權利人不愿意與市場主體簽訂搬遷安置協議的問題。對此，征求意見稿提出了“個別征收+行政訴訟”的處置方案。

　　根據征求意見稿，當已簽訂搬遷安置協議的合法產權比例不低于95%且符合房屋征收相關規定的，市、區政府可以依法對未簽約部分房屋實施個別征收。

　　政府實施個別征收的，按照套內面積1:1置換或者進行貨幣補償確定征收標準。政府實施個別征收取得的物業權利，在不低于原有搬遷補償標準的基礎上，由政府相關部門與市場主體重新協商簽訂補償方案。如果物業權利人仍然對征收決定不服，可以向人民法院提起行政訴訟。

　　對這一處置方案，深圳市人大常委會法工委解釋稱，城市更新改造的目的主要是消除有關安全隱患或者進一步完善城市功能，優化片區以及周邊單位、居民的生產生活環境。同時，深圳城市更新方案均有配建學校、醫院、人才保障房和產業保障房等方面的要求，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》有關基于公共利益予以征收的規定精神。

　　但為了進一步約束政府的征收行為，避免過大的自由裁量空間，確保征收決定公平公正、合理合法，征求意見稿也明確了按照套內面積1:1置換或者進行貨幣補償確定征收標準。

　　畢文強表示，在充分征求民意后，通過政府審查對符合公共利益的征收作出決定，并基于征收決定作出補償決定，對個別不服從的實施司法強拆，是符合上位法規定的。但需要注意的是，在落地過程中，政府有關部門是否可能出現濫用公權力強行推動改造或拆除重建，開發商是否會出現假借公共利益之名行商業投資之實，征求民意階段是否可能違規等問題。

　　“要探索新的城市更新路徑，可能還需要更多的配套政策和規范出臺，來加強政府對市場主體的約束和自我約束，避免在落地過程中的程序漏洞和新的矛盾。”其坦言。