鄉(xiāng)村振興大政要論

　　一、

　　國(guó)土空間規(guī)劃如何編制，涉及到對(duì)未來(lái)中國(guó)城市化道路的判斷。當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系也正在激烈重組。中國(guó)城市化的走向和獨(dú)特道路是編制中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的前提，而好的國(guó)土空間規(guī)劃編制又有助于實(shí)現(xiàn)中國(guó)高質(zhì)量的城市化，從而更好地服務(wù)于中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興事業(yè)。

　　當(dāng)前編制國(guó)土空間規(guī)劃，首先要對(duì)中國(guó)城市化道路有清醒認(rèn)識(shí)。

　　在改革開(kāi)放之初，以鄉(xiāng)村工業(yè)化為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，改變了中國(guó)經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城的就地工業(yè)化和城市化似乎是可能的，以小城鎮(zhèn)為中心、不犧牲農(nóng)村、城鄉(xiāng)發(fā)展相對(duì)均衡的發(fā)展模式被廣泛期待與認(rèn)可。不過(guò)，到了上個(gè)世紀(jì)九十年代，因?yàn)猷l(xiāng)村工業(yè)存在難以克服的面源污染，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，在中國(guó)進(jìn)入買(mǎi)方市場(chǎng)階段產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，而紛紛關(guān)閉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)在上個(gè)世紀(jì)九十年代進(jìn)行了十分徹底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制。利用良好的工業(yè)基礎(chǔ)，蘇南開(kāi)始廣泛招商引資、發(fā)展基于外資的制造業(yè)，珠三角地區(qū)利用全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)會(huì)大力發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)，浙江以家庭作坊為基礎(chǔ)發(fā)育出具有活力的民營(yíng)企業(yè)，在進(jìn)入新世紀(jì)之后，仍然保持了強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，從而在東部沿海地區(qū)形成了一個(gè)以制造業(yè)為基礎(chǔ)的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的很多農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了就地工業(yè)化，農(nóng)村城市化了。

　　相對(duì)說(shuō)來(lái)，在廣大的中西部地區(qū)，隨著上個(gè)世紀(jì)九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)閉，中西部地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化戛然而止，中西部地區(qū)農(nóng)民開(kāi)始遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，進(jìn)入沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工經(jīng)商。中西部地區(qū)廣大農(nóng)村不僅青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城了，而且進(jìn)城農(nóng)民開(kāi)始在縣城買(mǎi)房，留守農(nóng)村父母將有限的農(nóng)業(yè)剩余用于支持子女進(jìn)城，農(nóng)村進(jìn)一步衰落。

　　顯然，東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的現(xiàn)在并非中西部農(nóng)村地區(qū)的未來(lái)。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大體表現(xiàn)為沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和中西部以省會(huì)城市為代表的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，中西部農(nóng)村就地工業(yè)化和城市化已無(wú)可能。

　　不僅中西部農(nóng)村（鄉(xiāng)村兩級(jí)）已無(wú)就地工業(yè)化和城市化的可能，而且縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間也已十分有限，縣城產(chǎn)業(yè)多集中為消費(fèi)性產(chǎn)業(yè)，缺少制造業(yè)的支撐，就使縣城很難創(chuàng)造出足夠多的就業(yè)機(jī)會(huì)，縣城發(fā)展就主要靠外出務(wù)工農(nóng)民工返鄉(xiāng)購(gòu)房，而農(nóng)民工即使在縣城買(mǎi)了房子，卻因?yàn)榭h城缺少就業(yè)機(jī)會(huì)而很難住得下來(lái)。也因此，大多數(shù)中西部縣城可能只是農(nóng)民進(jìn)城中間過(guò)渡的一站，而非終點(diǎn)。

　　東部地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展差異最顯著的表現(xiàn)就是絕大多數(shù)百?gòu)?qiáng)縣集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)往往僅有個(gè)別特殊縣市進(jìn)入百?gòu)?qiáng)縣，這些中西部特殊縣市多為中西部資源型、省會(huì)城市近郊縣市。珠三角地區(qū)進(jìn)入百?gòu)?qiáng)縣的也比較少，原因只是珠三角城市化太快，以前的百?gòu)?qiáng)縣都已經(jīng)改為市轄區(qū)，退出了百?gòu)?qiáng)縣的統(tǒng)計(jì)行列。正如前述，東部地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化、就地城市化不再可能是中西部地區(qū)的未來(lái)一樣，幾乎以全域城市化為條件所形成的東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的百?gòu)?qiáng)縣也不是未來(lái)中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)。中西部縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)失去了全域工業(yè)化和就地城市化的可能性。

　　二、

　　既然中西部地區(qū)縣域不再可能復(fù)制東部地區(qū)全域工業(yè)化和就地城市化的模式，中西部地區(qū)的城市化就是農(nóng)民脫離土地進(jìn)入城市的過(guò)程。我們要仔細(xì)研究農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程。對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)講，中西部農(nóng)民進(jìn)城中的幾個(gè)特點(diǎn)值得重視：

　　第一，農(nóng)民進(jìn)城并非全家同時(shí)從農(nóng)村搬遷進(jìn)入城市，而有一個(gè)慢慢甚至長(zhǎng)期與城市接觸適應(yīng)的過(guò)程。農(nóng)民家庭中先是年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，父母仍然留村務(wù)農(nóng)。子女在城市務(wù)工經(jīng)商有了積蓄，開(kāi)始在城里（通常是縣城）買(mǎi)房，并將父母接到城市居住養(yǎng)老。不過(guò)，老年父母一般都不適應(yīng)城市生活，而愿意在農(nóng)村居住，種點(diǎn)田，搞點(diǎn)庭院經(jīng)濟(jì)。甚至進(jìn)城農(nóng)民自己年老了也愿意回到農(nóng)村養(yǎng)老。也就是說(shuō)，農(nóng)民進(jìn)城往往只是農(nóng)民家庭中的一部分人進(jìn)城，而會(huì)有人留守農(nóng)村。也正是這個(gè)原因，雖然大量農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)民家庭全家進(jìn)城的卻并不多，農(nóng)民在農(nóng)村的住房中仍然有人居住，農(nóng)村宅基地對(duì)農(nóng)民仍然很重要。

　　第二，農(nóng)民進(jìn)城也是一個(gè)艱難的過(guò)程。一方面，農(nóng)民進(jìn)城了，他們收入的提高可能相對(duì)趕不上城市消費(fèi)支出的增加，因此普遍出現(xiàn)了留守農(nóng)村的父母用農(nóng)業(yè)剩余支持進(jìn)城子女的情況；另一方面，農(nóng)民進(jìn)城了，他們卻未能在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)、收入和社會(huì)保障，他們可能進(jìn)城失敗，因此他們要保留農(nóng)村退路，這個(gè)意義上講，正是農(nóng)村這個(gè)退路為農(nóng)民進(jìn)城提供了膽量，提供了出發(fā)點(diǎn)，提供了基礎(chǔ)和支撐，而非反過(guò)來(lái)農(nóng)村成為農(nóng)民進(jìn)城的拖累。城市和鄉(xiāng)村之間不是對(duì)立的關(guān)系而是互補(bǔ)的關(guān)系。

　　第三，農(nóng)民進(jìn)城必須要有就業(yè)。城市只有好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，是不可能讓進(jìn)城農(nóng)民安居的。目前中西部縣城具有遠(yuǎn)好于村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，尤其具有對(duì)農(nóng)民十分重要的教育資源。中西部縣城最大的問(wèn)題是缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，因此，即使在縣城買(mǎi)房的農(nóng)民也不得不仍然到沿海地區(qū)務(wù)工以及不得不保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

　　在縣城仍然缺少就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，吸引農(nóng)民上樓，以及山東合村并居將農(nóng)民集中到一起上樓居住，這些居住點(diǎn)既缺少二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，又不方便進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣的集中居住點(diǎn)就必然會(huì)遭到拋棄，很快就變成一堆建筑垃圾。

　　第四，當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城還有兩種十分普遍的方式，一種是通過(guò)考大學(xué)進(jìn)城�？既〈髮W(xué)，在城市工作，娶妻生子，再接父母到城市共同生活，全家就進(jìn)城了。不過(guò)，父母是否適應(yīng)城市生活及是否愿意到城市生活卻不容樂(lè)觀。實(shí)際上，絕大多數(shù)父母寧愿留在村莊養(yǎng)老也不愿進(jìn)城與子女共同生活。住幾天是可以的，時(shí)間長(zhǎng)了感覺(jué)像坐牢一樣。另外一種是婚姻進(jìn)城，即農(nóng)村娶媳婦必須在縣城買(mǎi)房子。這樣一種婚姻進(jìn)城，只是在縣城買(mǎi)了房子，卻并沒(méi)有解決就業(yè)問(wèn)題。甚至越是在縣城買(mǎi)了房就越是要依靠縣城以外的收入，到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，以及留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這都是生產(chǎn)性的有收入的，縣城則是消費(fèi)性的。

　　第五，農(nóng)民進(jìn)城也還有一個(gè)由縣城到地市甚至省會(huì)城市的過(guò)程�？h城往往只是農(nóng)民進(jìn)城的中轉(zhuǎn)站而非終點(diǎn)。

　　第六，從過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)漫長(zhǎng)、艱難、復(fù)雜的過(guò)程。農(nóng)民進(jìn)城絕對(duì)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的將農(nóng)村的家搬到城市的過(guò)程，而要在城鄉(xiāng)之間不斷往返，城鄉(xiāng)關(guān)系因此變得極為復(fù)雜。總體來(lái)講，城鄉(xiāng)之間是互補(bǔ)的關(guān)系，是相互嵌入的關(guān)系，而不是相互對(duì)立的關(guān)系。從結(jié)果上講，農(nóng)民進(jìn)城需要一個(gè)很長(zhǎng)的歷史過(guò)程才能塵埃落定，也許還要二十年甚至三十年，中國(guó)才能完成城市化。

　　三、

　　農(nóng)民進(jìn)城的以上六個(gè)特點(diǎn)對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)講，有以下幾點(diǎn)重要啟示：

　　第一，村莊對(duì)農(nóng)民很重要。即使看起來(lái)大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城了，卻仍然有大多數(shù)農(nóng)民家庭在農(nóng)村生活，這個(gè)農(nóng)民家庭不一定很完整，可能主要是留守農(nóng)村的中老年父母，這個(gè)農(nóng)民家庭卻仍然十分重要：一方面農(nóng)村為所有仍然生活在其中的中老年人提供了收入和意義之源，提供了庇護(hù)之所；一方面留守農(nóng)村的中老年父母仍然在支持進(jìn)城打拼的子女，減少對(duì)子女的拖累，增加子女在城市的積蓄。也是因此，在未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，村莊仍然要存在并且仍然十分重要。千萬(wàn)不要?jiǎng)虞m想去消滅村莊。村莊的消失是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)自然的過(guò)程。為什么我們總是急于迅速消滅村莊?急于將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地?難道我們不是一直在進(jìn)行耕地退耕還林、還草、還湖且大量耕地都存在著普遍的季節(jié)性拋荒嗎?

　　第二，一定要防止在巨變時(shí)期的亂作為，最典型的是當(dāng)前史無(wú)前例向農(nóng)村投入的各種資源。這些資源試圖打造一個(gè)美麗鄉(xiāng)村，不僅國(guó)家投入資源，引進(jìn)社會(huì)資本，而且動(dòng)員農(nóng)民投入資源，結(jié)果卻往往是農(nóng)民仍然要進(jìn)城（因?yàn)榇迩f缺少二三產(chǎn)業(yè)收入機(jī)會(huì)，無(wú)法為所有村民提供收入），國(guó)家投入和社會(huì)資本的投入打了水漂。本來(lái)農(nóng)民正在進(jìn)城，農(nóng)戶(hù)家庭策略往往是保留一個(gè)最低限度的農(nóng)村退路，而將所有積蓄用于在城市開(kāi)辟商業(yè)機(jī)會(huì)，現(xiàn)在卻可能被迫修建一個(gè)花費(fèi)不低的外觀看起來(lái)不錯(cuò)的農(nóng)村住房，這樣就造成了農(nóng)民不必要的兩頭投資，浪費(fèi)了社會(huì)資源。

　　第三，在農(nóng)民數(shù)量仍然龐大，農(nóng)村地域無(wú)比廣大，城市休閑消費(fèi)乏力的情況下面，全國(guó)農(nóng)村都開(kāi)展的以鄉(xiāng)村旅游為代表的一二三產(chǎn)業(yè)融合，顯然沒(méi)有前途。即使某些具有區(qū)位或環(huán)境優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村適合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，也應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與社會(huì)資本的事情，政府不應(yīng)過(guò)于關(guān)注更不應(yīng)過(guò)多投資。

　　第四，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極在城市，甚至主要在地市級(jí)以上城市，中西部縣以下地區(qū)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)機(jī)會(huì)比較少，農(nóng)村人口大量向縣以上城市聚集是必然規(guī)律，因此，所有逆向的對(duì)縣以下產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都要警惕，試圖將農(nóng)民留在縣以下的規(guī)劃是方向性錯(cuò)誤。

　　四、

　　小結(jié)一下，關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有以下幾點(diǎn)結(jié)論：

　　1、要保留住現(xiàn)有村莊，不要隨便撤并村莊，即使這個(gè)村莊已成空心村，這也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)自然而然的過(guò)程，不要人為去提前消滅村莊。

　　2、不要打農(nóng)民宅基地的主意，宅基地就是一塊用于建房子的荒地，而不是一塊可以長(zhǎng)出真金白銀的神奇造幣機(jī)。

　　3、不要打造田園綜合體，不要用政府資金打造鄉(xiāng)村旅游。產(chǎn)業(yè)的事情都要交給社會(huì)和企業(yè)以及農(nóng)民自己。

　　4、要警惕中西部縣城的宏偉規(guī)劃，要減少縣城不合理的巨額融資權(quán)力。

　　5、要防止村莊和縣城之間的房地產(chǎn)投資，要防止農(nóng)民在村莊和縣城之間的地方上樓，因?yàn)檫@些地方?jīng)]有就業(yè)，甚至缺少基本公共服務(wù)。這些地方的上樓只不過(guò)是產(chǎn)生建筑垃圾。

　　總之一句話，在當(dāng)前中國(guó)快速城市化階段的農(nóng)村發(fā)展策略應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)健的保守的，不能折騰。

　　2020年8月18日上午