《最高人民法院關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》（以下簡稱《被告資格規定》）《最高人民法院關于辦理行政申請再審案件若干問題的規定》（以下簡稱《申請再審規定》）已分別于2021年2月22日最高人民法院審判委員會第1832次會議、2021年3月1日最高人民法院審判委員會第1833次會議討論通過，并將于 2021年4月1日施行。這兩部司法解釋是在疫情防控取得重大戰略成果，全面建成小康社會取得偉大歷史性成就，決戰脫貧攻堅取得全面勝利，“十四五”規劃開局，全國上下認真學習貫徹習近平法治思想之際，最高人民法院通過的重要司法解釋。兩部司法解釋的發布將對堅持新時代正確司法理念、嚴格正確貫徹行政訴訟法、推進法治政府建設、保障人民群眾合法權益、深化司法改革產生積極、深遠的影響。下面就兩部司法解釋的起草情況、主要內容和貫徹執行作一介紹和說明。

　　一、《被告資格規定》和《申請再審規定》的起草過程

　　修改后的行政訴訟法實施以來，在維護人民合法權益，監督和支持行政機關依法行政，維護社會和諧穩定等方面取得了明顯成效。修改后的行政訴訟法根據十八屆四中全會精神，將“縣級以上地方人民政府所作的行政行為”的管轄提高至中級人民法院，對于確保人民法院獨立公正行使行政審判權起到了積極的推動作用。與此同時，在行政訴訟管轄方面，也出現了一些亟待解決的問題：一些地方的法院對于行政訴訟法第二十六條第一款規定的“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告”的被告確定規則把握不準確；一些當事人由于對法律不熟悉或者為了提高管轄級別，在作出行政行為的行政機關并非縣級以上地方人民政府的情況下，將縣級以上地方人民政府列為被告，導致中級人民法院案件出現激增態勢，也導致當事人的訴訟權利和合法權益不能得到及時有效救濟。

　　行政訴訟制度的主要職能是監督行政機關依法行政和切實有效保障人民群眾合法權益。習近平總書記指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”正確確定行政訴訟當事人資格，特別是行政訴訟被告資格，不僅是貫徹落實行政訴訟法的需要，也是及時切實有效準確保護人民群眾合法權益的需要。中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨要求，人民法院要優化四級法院職能定位和審級設置，推動最高人民法院減少辦案數量，優化案件結構，把主要精力放到統一裁判尺度、監督公正司法上來。

　　為了正確適用法律、實質化解當事人糾紛、優化四級法院職能定位，最高人民法院于2020年12月就起草兩部司法解釋進行了深入調研。近年來，湖南、河南、遼寧、福建、江西等地法院在準確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告等方面進行了試點探索。這些改革舉措已經產生了積極效果，行政訴訟被告確定規則更加明晰準確，當事人行政訴訟救濟的獲得感增強，及時有效化解了大量行政糾紛。最高人民法院先后在山東濟南、海南海口等地就兩部司法解釋進行了多次調研、論證、研討，多次征求全國人大法工委和司法部的意見，數易其稿，形成《被告資格規定》和《申請再審規定》兩部司法解釋稿，并經最高人民法院審判委員會討論通過。

　　二、起草兩部司法解釋的基本原則

　　在起草過程中，我們貫徹了以下基本原則：

　　一是以人民為中心原則。在司法解釋起草中，我們始終圍繞以人民為中心的出發點，對當前行政訴訟活動中人民群眾的新要求、新期待進行充分研判，對人民群眾反映強烈的突出問題進行系統研究。兩部司法解釋著眼于與人民群眾切身利益直接相關的強制拆除、不動產登記、政府信息公開等領域，切實解決人民群眾反映強烈的程序空轉、糾紛解決周期較長、實體權益救濟不及時等問題，切實體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉。

　　二是實質性化解行政爭議原則。修改后的行政訴訟法將“解決行政爭議”作為行政訴訟的重要宗旨之一。習近平總書記指出：要“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”。在司法解釋起草過程中，我們以堅持和發展新時代“楓橋經驗”作為著力點，將部分法律適用較為清晰，事實認定和行政程序可能存在問題，更適宜在當地解決的案件進行區分處理，納入社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，完善訴源治理機制，縮短行政糾紛處理周期，實質性化解行政爭議，真正減少當事人訟累，提升人民群眾的獲得感和安全感。

　　三是優化四級法院職能定位原則。中央多次提出要求，人民法院要優化四級法院職能定位和審級設置，減少最高人民法院辦案數量，優化案件結構，把主要精力放在統一裁判尺度、監督公正司法上來。在《申請再審規定》起草過程中，為更好實現審級制度訴訟分流、職能分層和資源配置的功能，發揮最高人民法院對下監督指導、統一法律適用的職能作用，我們豐富了行政申請再審案件的處理方式。

　　三、兩部司法解釋的主要內容

　　《被告資格規定》全文共八條，主要規定了以下幾個方面的內容：

　　（一）明確土地征收中的強制拆除以及縣級以上地方人民政府責成有關職能部門對違法建筑實施強制拆除情形下被告資格確定規則。《被告資格規定》第二條和第三條系根據行政訴訟法第二十六條第一款規定的“誰行為，誰被告”的被告資格確定原則，明確對有強制拆除決定書的，以作出強制拆除決定的行政機關為被告；沒有強制拆除決定書的，以直接實施強制拆除行為的行政機關為被告，便于當事人準確提起訴訟，及時有效就地化解糾紛。

　　（二）明確法定具體職能部門經縣級以上地方人民政府指導作出行政行為情形下被告資格確定規則。實踐中，基于行政管理的考慮，縣級以上地方人民政府往往通過聽取報告、召開會議、組織研究、下發文件等方式對職能部門進行指導，職能部門據此作出相應行政行為。此種情形下，應當以最終對外作出行政行為的行政機關為被告。

　　（三）明確縣級以上地方人民政府將履責申請轉送法定下級人民政府或者相應職能部門情形下被告資格確定規則。即，公民、法人或者其他組織向縣級以上地方人民政府申請履行法定職責或者給付義務，法律、法規、規章規定該職責或者義務屬于下級人民政府或者職能部門的行政職權，縣級以上地方人民政府已經轉送下級人民政府或者相應職能部門處理并告知申請人，申請人起訴要求履行法定職責或者給付義務的，以下級人民政府或者該職能部門為被告。

　　（四）明確涉不動產登記以及政府信息公開案件中被告資格確定規則。《不動產登記暫行條例》第七條規定了不動產登記機構以及實際履行該職責職能部門的不動產登記職權，《中華人民共和國政府信息公開條例》第四條規定了政府信息公開工作機構的法定職能。基于上述規定，《被告資格規定》分別明確了涉不動產登記以及政府信息公開案件如何確定被告的問題。

　　（五）明確人民法院釋明義務。為了切實保障當事人訴訟權利，及時有效化解行政爭議，《被告資格規定》第七條明確規定了人民法院的指導和釋明義務。

　　《申請再審規定》全文共六條，主要規定了以下幾方面的內容：

　　（一）明確最高人民法院裁定再審案件的基本類型。為了切實有效發揮最高人民法院統一法律適用的職能作用，結合我院四級法院職能定位改革方案和民事訴訟法相關規定《申請再審規定》第二條規定了最高人民法院應當裁定再審的七種情形：在全國范圍具有普遍法律適用指導意義的案件、有重大影響的案件、跨行政區域案件、重大涉外或者涉港澳臺案件、涉及重大國家利益和社會公共利益的案件、經高級法院審委會討論決定的案件以及最高人民法院認為應當再審的其他案件等七種情形。

　　（二）明確決定由高級人民法院審查的具體案件類型。行政訴訟法第九十條規定“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審”。該條對于接收申請再審材料后如何處理并未進行規定。司法實踐中，最高人民法院對行政申請再審案件查核后，發現一些案件由下級法院審查處理更能有效化解矛盾，更能有效保障當事人實體權利，更能有效實現“官”了民了，更能有效實質性化解糾紛。基于此，《申請再審規定》對接收申請再審材料后如何處理作了進一步細化。

　　（三）明確逕行裁定駁回申請再審的情形。《申請再審規定》第四條結合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，對逕行裁定駁回再審申請的情形進行了明確。

　　（四）重申當事人就再審判決、裁定向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議的權利。《申請再審規定》第五條規定了當事人對再審判決、裁定不服的救濟途徑，即根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十七條的規定向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議。

　　綜上，兩部司法解釋的出臺將對準確實施行政訴訟法，切實及時有效保障人民群眾合法權益，推動行政糾紛實質性化解，優化四級法院職能定位，起到積極的推動作用。

　　法釋〔2021〕5號

　　最高人民法院

關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定

（2021年2月22日最高人民法院審判委員會第1832次會議通過，自2021年4月1日起施行）

　　為準確適用《中華人民共和國行政訴訟法》，依法正確確定縣級以上地方人民政府的行政訴訟被告資格，結合人民法院行政審判工作實際，制定本解釋。

　　第一條  法律、法規、規章規定屬于縣級以上地方人民政府職能部門的行政職權，縣級以上地方人民政府通過聽取報告、召開會議、組織研究、下發文件等方式進行指導，公民、法人或者其他組織不服縣級以上地方人民政府的指導行為提起訴訟的，人民法院應當釋明，告知其以具體實施行政行為的職能部門為被告。

　　第二條 縣級以上地方人民政府根據城鄉規劃法的規定，責成有關職能部門對違法建筑實施強制拆除，公民、法人或者其他組織不服強制拆除行為提起訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第二十六條第一款的規定，以作出強制拆除決定的行政機關為被告；沒有強制拆除決定書的，以具體實施強制拆除行為的職能部門為被告。

　　第三條  公民、法人或者其他組織對集體土地征收中強制拆除房屋等行為不服提起訴訟的，除有證據證明系縣級以上地方人民政府具體實施外，人民法院應當根據行政訴訟法第二十六條第一款的規定，以作出強制拆除決定的行政機關為被告；沒有強制拆除決定書的，以具體實施強制拆除等行為的行政機關為被告。

　　縣級以上地方人民政府已經作出國有土地上房屋征收與補償決定，公民、法人或者其他組織不服具體實施房屋征收與補償工作中的強制拆除房屋等行為提起訴訟的，人民法院應當根據行政訴訟法第二十六條第一款的規定，以作出強制拆除決定的行政機關為被告；沒有強制拆除決定書的，以縣級以上地方人民政府確定的房屋征收部門為被告。

　　第四條  公民、法人或者其他組織向縣級以上地方人民政府申請履行法定職責或者給付義務，法律、法規、規章規定該職責或者義務屬于下級人民政府或者相應職能部門的行政職權，縣級以上地方人民政府已經轉送下級人民政府或者相應職能部門處理并告知申請人，申請人起訴要求履行法定職責或者給付義務的，以下級人民政府或者相應職能部門為被告。

　　第五條 縣級以上地方人民政府確定的不動產登記機構或者其他實際履行該職責的職能部門按照《不動產登記暫行條例》的規定辦理不動產登記，公民、法人或者其他組織不服提起訴訟的，以不動產登記機構或者實際履行該職責的職能部門為被告。

　　公民、法人或者其他組織對《不動產登記暫行條例》實施之前由縣級以上地方人民政府作出的不動產登記行為不服提起訴訟的，以繼續行使其職權的不動產登記機構或者實際履行該職責的職能部門為被告。

　　第六條  縣級以上地方人民政府根據《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，指定具體機構負責政府信息公開日常工作，公民、法人或者其他組織對該指定機構以自己名義所作的政府信息公開行為不服提起訴訟的，以該指定機構為被告。

　　第七條  被訴行政行為不是縣級以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他組織以縣級以上地方人民政府作為被告的，人民法院應當予以指導和釋明，告知其向有管轄權的人民法院起訴；公民、法人或者其他組織經人民法院釋明仍不變更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以將案件移送有管轄權的人民法院。

　　第八條  本解釋自2021年4月1日起施行。本解釋施行后，最高人民法院此前作出的相關司法解釋與本解釋相抵觸的，以本解釋為準。

　　法釋〔2021〕6號

　　最高人民法院

　　關于辦理行政申請再審案件若干問題的規定

（2021年3月1日最高人民法院審判委員會第1833次會議通過，自2021年4月1日起施行）

　　為切實保障當事人申請再審的權利，切實有效解決行政爭議，結合人民法院行政審判工作實踐，根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，制定本解釋。

　　第一條  當事人不服高級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，依照行政訴訟法第九十條的規定向最高人民法院申請再審的，最高人民法院應當依法審查，分別情況予以處理。

　　第二條  下列行政申請再審案件中，原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的，最高人民法院應當裁定再審：

　　（一）在全國具有普遍法律適用指導意義的案件；

　　（二）在全國范圍內或者省、自治區、直轄市有重大影響的案件；

　　（三）跨省、自治區、直轄市的案件；

　　（四）重大涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件；

　　（五）涉及重大國家利益、社會公共利益的案件；

　　（六）經高級人民法院審判委員會討論決定的案件；

　　（七）最高人民法院認為應當再審的其他案件。

　　第三條  行政申請再審案件有下列情形之一的，最高人民法院可以決定由作出生效判決、裁定的高級人民法院審查：

　　（一）案件基本事實不清、訴訟程序違法、遺漏訴訟請求的；

　　（二）再審申請人或者第三人人數眾多的；

　　（三）由高級人民法院審查更適宜實質性化解行政爭議的；

　　（四）最高人民法院認為可以由高級人民法院審查的其他情形。

　　第四條  已經發生法律效力的判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確，當事人主張的再審事由不成立的，最高人民法院可以逕行裁定駁回再審申請。

　　第五條  當事人不服人民法院再審判決、裁定的，可以依法向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議。

　　第六條  本解釋自2021年4月1日起施行。本解釋施行后，最高人民法院此前作出的相關司法解釋與本解釋相抵觸的，以本解釋為準。

　　附件：1.中華人民共和國最高人民法院決定書（最高人民法院決定由高級人民法院審查用）2.中華人民共和國最高人民法院通知書（最高人民法院決定由高級人民法院審查時通知再審申請人用）3.中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（最高人民法院逕行駁回再審申請用）

　　附件1

　　附件2

　　附件3